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Zona fronteriza
Zona fronteriza

La ley que no alienta la economía

La Ley 28-01 no ha tenido los resultados esperados y sectores la consideran competencia desleal

ZONA FRONTERIZA. Desde 2001 en el país existe una ley que persigue mejorar las condiciones de vida en la región fronteriza, estimular el regreso de los dominicanos que la han abandonado, y que se asienten nuevas familias y empresas. Aunque hasta marzo pasado 113 compañías estaban activas amparándose en ella, y emplean a más de 11 mil personas, la legislación no ha descansado de las controversias, y cuatro de las siete provincias en que tiene alcance están entre las más pobres del país.

Además, no ha logrado que aumenten los habitantes dominicanos en las cinco provincias fronterizas en que incide; por el contrario, de 2002 a 2010, se redujeron en 17,375, según los dos últimos censos de población. La que aumentó en ese periodo es la extranjera -en su mayoría haitiana-, pasando de 6,227 a 35,390, y para 2012 ya sumaba 65,449.

Se trata de la Ley 28­-01 que crea una Zona Especial de Desarrollo Fronterizo, que abarca Pedernales, Independencia, Elías Piña, Dajabón, Montecristi, Santiago Rodríguez y Bahoruco.

De las siete, Montecristi, Dajabón y Santiago Rodríguez han acaparado las inversiones, ya que concentran el 88.4 % de las empresas activas. Esto es criticado por el senador de Elías Piña, Adriano Sánchez Roa, cuya provincia es la más pobre del país.

La ley establece que las empresas industriales, agroindustriales, agropecuarias, metalmecánica, de zona franca, turísticas, metalúrgicas y energéticas, entre otras, que se instalen dentro de los límites de cualquiera de estas provincias, disfrutarán de facilidades y exenciones fiscales, como el 100 % del pago de impuestos internos y de aranceles aduaneros sobre materias primas, equipos y maquinarias. Además, 50 % en el pago de libertad de tránsito y uso de puertos y aeropuertos.

Estas gracias se dieron por 20 años para motivar la instalación en estas provincias lejanas a la capital y compensar los gastos en el transporte de carga, que las principales asociaciones empresariales sostienen que está monopolizado por los sindicatos. Llevar un furgón a la frontera puede costar hasta RD$55 mil.

Un camión dominicano estacionado a orillas del lago Azuei en el paso fronterizo Jimaní-Malpasse.

Por estos y otros incentivos, la legislación se ha mantenido como foco de discrepancias entre sectores empresariales que la consideran competencia desleal, cuestionamientos que han llegado hasta el Tribunal Constitucional que ha evacuado tres sentencias entre 2013-2014.

Una es la 253/14 que declaró inadmisible una acción directa de inconstitucionalidad interpuesta en 2007 por la Asociación de Industrias de la República Dominicana (AIRD). El gremio alegaba que la legislación "crea una situación de desigualdad injustificable en relación a las cargas fiscales entre las empresas que se encuentran amparadas por dicha ley, y el resto de las empresas ubicadas en el territorio nacional, generando, además, una situación de competencia desleal".

Está también la sentencia 0184/14, que declaró inadmisible otra acción directa de inconstitucionalidad incoada por la Asociación de Industrias de Bebidas Gaseosas, aduciendo que "genera beneficios exorbitantes a favor de aquellas empresas que se acogen a la referida Ley y que violenta el libre juego de oportunidades que el texto constitucional exige para la economía nacional".

"Estamos pidiendo controles para evitar abusos", dice Circe Almánzar, vicepresidenta ejecutiva de la AIRD. "Están trayendo libre de impuestos muchos bienes que se producen en el país, además de que no pagan ni ITBIS ni Impuesto Sobre la Renta, ni ningún otro impuesto por sus compras. No tienen que pagar tampoco impuesto a la publicidad y los camiones, y maquinarias los traen libres de todo gravamen".

En 2014, las solicitudes de incentivos fiscales otorgadas a 20 empresas por la Oficina Técnica del Consejo de Coordinación de la Zona Especial de Desarrollo Fronterizo (CCDF), por concepto de importación de materias primas y equipos, fue de RD$577.1 millones.

El año pasado, la AIRD informó que el Ejecutivo tenía una propuesta para modificar la legislación, que contemplaba que solo podrían acogerse a los beneficios las empresas agrícolas y aquellas innovadoras que produzcan bienes distintos a los procesados por las acogidas a otros regímenes tributarios. La modificación no se sometió.

El desarrollo que busca la ley no ha llegado a todas las provincias.

¿Quiénes se han beneficiado?

Desde 2001 hasta noviembre de 2013, se aprobaron 224 empresas, 85 % para la región norte fronteriza, según registran las memorias de 2013 de la Dirección General de Desarrollo Fronterizo.

Sin embargo, hasta marzo de 2015, el CCDF tenía registradas 113 empresas activas y 13 con problemas: 65 en Montecristi, 19 en Dajabón, 16 en Santiago Rodríguez, 3 en Bahoruco, 5 en Independencia, 3 en Pedernales y 2 en Elías Piña. La mayoría del sector agroindustrial.

Hasta ese mes, empleaban 8,541 trabajadores nacionales y 2,520 extranjeros, y habían conllevado una inversión superior a RD$10,561.2 millones. 

En 2005 un grupo de empresarios creó la Asociación Dominicana de Empresas Fronterizas (ADEFRO), en defensa de sus derechos como beneficiarios de la Ley 28-01. La integran Grupo Banamiel, Quinta Pasadena, Grupo Almonte, BanaCaribe, Industrias San Miguel del Caribe, Megaplax, North West Industries, Cementos Andino Dominicanos, Unigold Dominicana, Caribbean Pallets, Agroforestal MACAPI, Casabe Guaraguano, Yellow Days Corporation, Southern Fillers y Kardisa.

Su presidente, Ángel Álvarez, entiende que la legislación ha traído resultados positivos en las provincias, con la creación de empleos y desarrollo, sin embargo la "burocracia y los intereses económicos" la han afectado.

"Los mayores inconvenientes que han sufrido los inversionistas en el desarrollo de la ley, es la falta de credibilidad y confianza por parte de las fuerzas vivas de la República Dominicana en la Ley 28-01, en razón a que esta ley, en cuya esencia lo que pretende, en cumplimiento de un mandato constitucional, es el desarrollo de un tema tan importante en los actuales momentos, como lo es la responsabilidad social, y más en una zona como la frontera, la cual económicamente es la más vulnerable del país", dice Álvarez.

¿Por qué invertir en la frontera?

Fernando Capellán es un empresario dominicano abanderado de la inversión fronteriza. Razones tiene. El Grupo M, del que es presidente, tiene en Dajabón Villas Codevi, un hotel de 74 habitaciones amparado en la Ley 28-01. Cerca, pero del lado haitiano (en Ouanaminthe), está la zona franca Codevi, de la misma compañía, dedicada a la manufactura textil para exportación.

El Grupo M emplea actualmente unas 10,600 personas. "En un principio fue un arduo trabajo establecernos (en Haití) por razones culturales, de idioma, y sobre todo llegar a un país extranjero y en un pueblo donde no existía ningún tipo de industria y poca formalidad", recuerda Capellán.

Vista de la zona franca Codevi.

Al iniciar las operaciones en 2003, se encontraron con una comunidad deprimida socioeconómicamente, y hoy ya impactan más de 50 mil personas en Haití.

"En Dajabón se han instalado comercios y servicios de soporte que han ayudado a crecer económicamente la ciudad. Es claramente notorio el cambio generado en estos años. En Dajabón viven más de 400 dominicanos que trabajan en Codevi, hemos instalado un Hotel Villas Codevi que también es fuente de empleo en Dajabón", dice el empresario.

Modificar la ley, ¿sí o no?

Capellán entiende que muchas empresas que han aprovechado la Ley 28-01 se han quedado rezagadas porque han tenido la desventaja de que casi a raíz de su implementación se ha venido planteando su modificación, "y esto conlleva a que el empresario no quiera invertir más por la inseguridad que genera".

Considera que la ley debe revisarse, y que se analicen las ventajas que otorga a la región y las desventajas para las demás zonas, a fin de que se resuelvan los conflictos.

Miguel Cruz, director ejecutivo del CCDF, indica que una empresa extranjera cuya intención es fabricar sacos en Santiago Rodríguez, ha pasado por litigios para iniciar sus operaciones. "En dos años que tienen aprobados no han podido beneficiarse de la ley, entonces han hecho una inversión grandiosa, y eso quita inspiración", dice.

Se queja, además, de que tras la reforma fiscal de 2012, los proyectos se envían al Ministerio de Hacienda para hacerles un análisis de costo-beneficio, que toma meses y hasta un año. En ese proceso hay unos ocho.

Miguel Cruz

Cruz recuerda que la ley fue modificada y declarada inconstitucional. Apoya que otra vez se replantee, no para "aniquilarla", sino para "fortalecerla". Sugiere que se delimiten áreas territoriales. "No es lo mismo que en Montecristi permitas que la gente se pueda instalar en Hatillo Palma, que está a una hora de Santiago. Si le permites eso, no se van a instalar nunca en Pedernales, ni en Elías Piña, ni en Dajabón, porque tienen la posibilidad de estar en 45 minutos en Santiago", indica.

ADEFRO entiende que el Gobierno debe renovar su voto de confianza y permitir que la vigencia de la ley sea prorrogada por 20 años más, para que nuevos empresarios se vinculen y se consolide el desarrollo de la zona de fronteriza.  

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