La Carta Democrática

El 5 de junio de 1991, la Asamblea General de la Organización de los Estados Americanos (OEA), reunida en Santiago, Chile, tomó una decisión de la mayor envergadura en lo que respecta a la construcción de una noción jurídica y un mecanismo operativo de defensa colectiva de la democracia. Se trató de la Resolución 1080, la cual, por primera vez en la historia de esa organización, instituyó un medio mediante el cual los miembros de la OEA, colectivamente, podían actuar en defensa de la democracia.

En efecto, la referida Resolución le dio la potestad al secretario general de la OEA de solicitar la convocación inmediata del Consejo Permanente “en caso de que se produzcan hechos que ocasionen una interrupción abrupta o irregular del proceso institucional democrático o del legítimo ejercicio del poder por un gobierno democráticamente electo en cualquiera de los Estados miembros de la Organización”, así como convocar una reunión ad hoc de ministros de relaciones exteriores, o un período extraordinario de sesiones de la Asamblea General con el objeto de “analizar colectivamente los hechos y adoptar las decisiones apropiadas, conforme a la Carta y el Derecho internacional”.

En ese momento la OEA ya no era una organización formada exclusivamente por Estados Unidos y los países de América Latina, como fue durante las primera décadas de su existencia desde su fundación en Bogotá, Colombia, en 1948. A principios de la década de los noventa la OEA ya tenía en su seno los países miembros de la Comunidad del Caribe (CARICOM), los cuales se fueron incorporando poco a poco en la medida en que fueron adquiriendo su independencia política, así como a Canadá, país que ingresó a la organización en 1990. Esta nueva configuración de la organización contribuyó, sin duda, a ampliar el horizonte del debate sobre la cuestión de la democracia, pero lo más importante fue que ya todos los países de América Latina, con excepción de Cuba, contaban en ese momento con gobiernos democráticamente electos luego de varias décadas de predominio de regímenes autoritarios. Chile, uno de los últimos en transitar a la democracia, había inaugurado su gobierno civil en marzo de 1990, luego del triunfo del NO contra la continuación del dictadura de Pinochet en 1980, y el triunfo de Patricio Aylwin en las elecciones de 1990. Incluso Haití, marcado por una historia de gobiernos despóticos, contaba con un presidente electo desde febrero de ese año, aunque este fue depuesto siete meses después por un golpe militar, dando lugar a la primera aplicación de la Resolución 1080 por los países del hemisferio.

Esta Resolución constituye el primer antecedente de la Carta Democrática Interamericana. Si bien la Carta de la OEA y otros instrumentos del Derecho internacional americano contenían un lenguaje a favor de la democracia, ninguno establecía un mecanismo de defensa colectiva de la democracia en un contexto en el que los países han sido muy protectores de su soberanía dada la historia de intervencionismo directo e indirecto de Estados Unidos en los asuntos internos de muchos países de la región, siendo la República Dominicana un ejemplo notable de dicho intervencionismo. Sin embargo, con la región viviendo un momento único en cuanto a las características de los gobiernos representados en la OEA, en 1991 estaban dadas las condiciones para plasmar en un instrumento de la OEA la noción de la defensa colectiva de la democracia, aun preservando de manera paradójica y compleja el principio de no intervención.

El año siguiente –el 14 de diciembre de 1992- se dio otro paso en la misma dirección. En esa oportunidad se adoptó un Protocolo de Reforma de la Carta de la OEA, el llamado “Protocolo de Washington”, el cual estableció que un miembro de la OEA “cuyo gobierno democráticamente constituido sea derrocado por la fuerza” pueda ser suspendido del ejercicio del derecho de participación en los organismos de la organización. Es importante notar que cuando Cuba fue suspendida de la OEA en 1962 no se invocó la violación de la democracia, sino que este país, según los términos del Tratado Interamericano de Asistencia Recíproca (TIAR), se había convertido en una amenaza a la seguridad regional por haberse aliado a un poder extra-continental como era la Unión Soviética. De modo que el Protocolo de Washington instituyó formalmente en la Carta de la OEA la posibilidad de suspender a un país miembro cuando el gobierno democrático de este fuera derrocado por la fuerza.

El 11 de septiembre de 2001, el mismo día de los trágicos eventos terroristas en varias ciudades de Estados Unidos, los ministros de Relaciones Exteriores de los países miembros de la OEA, reunidos en Lima, Perú, adoptaron la Carta Democrática Interamericana, la cual se inspira en la Resolución 1080 y en el Protocolo de Washington, pero expande aún más el enfoque y las herramientas de defensa colectiva de la democracia. Una de sus disposiciones más importantes está plasmada en el artículo 20, el cual establece que “en caso de que en un Estado miembro se produzca una alteración del orden constitucional que afecte gravemente su orden democrático”, cualquier Estado miembro o el Secretario General puede convocar de manera inmediata al Consejo Permanente “para realizar una apreciación colectiva de la situación y adoptar las decisiones que estime conveniente”. Si luego de gestiones diplomáticas no se logra el objetivo de restablecer el funcionamiento del orden democrático, se procederá a convocar a un período extraordinario de sesiones de la Asamblea General de la OEA para tomar la decisión de suspender a dicho Estado de la organización. Como se ve, el lenguaje de la Carta Democrática no se reduce a los derrocamientos por la fuerza como hace el Protocolo de Washington, ni le da la potestad de convocar el Consejo Permanente solo al Secretario General como hacía la Resolución 1080.

Ese es el instrumental jurídico que sirvió de base al secretario general Luís Almagro para solicitar una reunión del Consejo Permanente y evaluar la situación de Venezuela desde la perspectiva de la Carta Democrática Interamericana sobre la premisa de que en ese país se han producido situaciones que “afectan gravemente” su ordenamiento democrático. Esta iniciativa fue contrarrestada por los Estados miembros, los cuales prefirieron sacar la discusión de la crisis venezolana de la Carta Democrática y hacer un llamado a la continuación del diálogo entre el gobierno y la oposición.

El tiempo pondrá a prueba la efectividad de este enfoque del Consejo Permanente en un contexto de aguda crisis política en el que la oposición demanda, a lo que el gobierno se opone, la celebración de un referendo revocatorio para determinar la continuación o no del actual gobierno, según lo que dispone la Constitución de ese país.

Flavio Darío Espinal