Los impuestos son una gran parte del problema

“En el caso específico de las industrias a las que ahora se plantea cobrar en las aduanas una parte del ITBIS a pagar, eso no va a afectar su competitividad, siempre que se logre hacer vigente y funcional un buen sistema de devolución, que es la intención del gobierno. (...) Desde el punto de vista práctico, la opción más sencilla es gravarlo todo, al importador y al productor local, y aplicar la política redistributiva por vía del gasto público, que se ha demostrado es la más eficaz.” Isidoro Santana, Periódico Hoy, diciembre 2, 2016

Nuestro buen amigo Isidoro Santana, Ministro de Economía, Planificación y Desarrollo (MEPYD), ha planteado que los impuestos no son el problema de la economía dominicana, y que, por tanto, los problemas hay que buscarlos en otro lugar. Y esto lo reafirma al plantear: “No pretendamos que vamos a resolver por vía de la política tributaria los entuertos provocados por la política del sector eléctrico, la cambiaria, la educativa, la de transporte, la de infraestructura, etc., pues al final, mientras menos impuestos se cobran, más difícil es corregir todas esas deficiencias.” Quizás sea oportuno recordar que esos “entuertos” son responsabilidad de la gestión pública, y que si hoy presionan a la política tributaria es porque las políticas públicas han sido deficientes; de manera que no es correcto establecer una dicotomía entre los problemas tributarios y los demás problemas. El gobierno –en sentido general- no puede alegar sus propias faltas para definir una política tributaria desconectada de sus decisiones en otros ámbitos.

Es sorprendente la visión de Isidoro de que los impuestos parecen no tener una conexión directa con la competitividad y el desarrollo.

Para mostrar su convicción presenta los ejemplos de países que como Alemania, Holanda, Suecia, Noruega y Finlandia tienen una alta presión tributaria y, sin embargo, se encuentran entre los más competitivos. La comparación, empero, no es muy afortunada, pues tomar la fotografía de un momento en el curso de la historia no ayuda mucho. Habría que analizar cómo se ha dado el proceso histórico desde varias perspectivas -incluida la evolución histórica de la presión tributaria- para que esos países llegaran al nivel de desarrollo que hoy sustentan. Pero, por otro lado, es notorio que la mayoría de los países que recientemente han despegado y se han convertido en países desarrollados lo han hecho -entre otras razones- sobre la base de una revolución impositiva que ha mantenido la presión tributaria muy baja. En cambio, Brasil, que siempre ha coqueteado con el milagro económico, elevó su presión tributaria -en un modelo que se quiere imitar aquí- hasta un 37% y los resultados no podían ser más desastrosos para su competitividad internacional.

La comparación entre turismo y zonas francas con el propósito de mostrar el efecto de los impuestos no es del todo correcta, tomando en cuenta que la comparación entre variables tan diferentes –entrada de turistas versus empleos generados en las zonas francas- hace más complicado el análisis. La llegada de turistas tiende a crecer de manera vegetativa –no se ignora, por supuesto, el efecto de otras variables- con el crecimiento de la población; en el caso del empleo, esta tendencia no es necesariamente cierta. El punto que queremos enfatizar es que obedecen a dinámicas diferentes.

Ahora bien, concluir que el turismo no ha sido afectado por los cambios impositivos que se han introducido en los últimos 22 años, debido a que la llegada de turistas pasó de 1.5 millones en 1993 a 5.6 millones en el 2015, luce un poco apresurado. En los quince años anteriores al 1993 –los datos del Banco Central en la página web llegan hasta el 1978- la llegada de turistas creció a una tasa promedio aproximada del 20%; esto es, con posterioridad a la promulgación de la ley de incentivos al turismo; sin embargo, en los 22 años posteriores al 1994 dicha tasa fue de apenas un 7.8%; es decir que la tasa de crecimiento de la llegada de turistas se redujo en casi un tercio luego de la reforma del 1992. No podemos concluir que toda la reducción de la tasa de crecimiento de la llegada de turistas se debió al cambio impositivo, pero podemos sospechar que los impuestos jugaron algún rol en ese declive. Ciertamente, ya en el 92 se eliminaron los incentivos al turismo, pero unos años más tarde tuvieron que ser restablecidos. La provincia de Puerto Plata quedó excluida de los incentivos y se deterioró como polo turístico hasta que hace unos cinco años se le otorgaron de nuevo esos incentivos y el turismo ha comenzado a dinamizarse.

En el caso de las zonas francas, es claro que los incentivos fiscales provocaron la instalación de cientos de empresas en docenas de parques industriales a lo largo del territorio dominicano. Si bien es cierto que entre el 1994 y el 2015 hubo un descenso en el nivel de empleos de las zonas francas, es preciso observar que desde el 1994 hasta el año 2000 éstas agregaron más de 20 mil empleos al mercado laboral dominicano. En el presente siglo XXI numerosos factores han afectado el desempeño de las zonas francas, tales como la crisis cambiaria, problemas de acceso a los mercados, la competencia de China y Centroamérica, entre otros. Pero, la pregunta –tan obvia- es qué hubiera pasado con los empleos que aún quedan en las zonas francas si los incentivos se les hubiesen eliminado por completo. No necesitamos dar la respuesta.

La literatura económica -así como las experiencias internacional y nacional- sugiere que hay un vínculo muy estrecho entre los impuestos y la competitividad; implementar cambios en el tratamiento impositivo a las empresas ignorando esa realidad es como lanzarse al vacío sin paracaídas, y confiar que la buena suerte hará su trabajo.

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Pedro Silverio Alvarez