Una propuesta tributaria en el vacío

«Si bien con estos incentivos se logra, en ciertas circunstancias, influir en las decisiones relativas a inversiones, muchas veces no está claro si sus beneficios generales superan o no los costos que suponen. (...) El estudio muestra que una parte considerable de la pérdida de la recaudación se puede atribuir a la mala gestión, las cargas administrativas, las distorsiones impositivas, el fraude, la evasión y, en menor medida, a un sistema generoso de gastos tributarios. Las medidas para abordar la mala gestión y el fraude deben centrarse en aumentar la calidad, la transparencia y la integración y la eficacia de los sistemas de información y administración tributaria». Banco Mundial, Hacia un sistema tributario más eficiente, enero 2018

El Banco Mundial ha presentado, con la participación de expertos locales, una propuesta tributaria que persigue, básicamente, tres objetivos: alcanzar una mayor eficiencia en las recaudaciones tributarias; eliminación de los gastos tributarios que son “ineficientes e injustos”, y reducir la informalidad como una vía para enfrentar los niveles de evasión y elusión prevalecientes en las conductas de los contribuyentes o de los potenciales contribuyentes. En general, un sistema tributario ideal es aquel que promueve el cumplimiento voluntario de las obligaciones tributarias. Y esto tiende a lograrse en la medida que se combinan tasas impositivas apropiadas con medidas de control administrativo -una alta percepción de riesgo por incumplimiento- y un uso transparente, eficiente y ético de los recursos públicos que induzca a los agentes económicos a formalizarse y a cumplir con sus deberes impositivos.

Es en este marco que es improcedente proponer una reforma tributaria desconectada de factores tan fundamentales. Y eso es, precisamente, lo que ha hecho el Banco Mundial, presentar una propuesta aislada, en el vacío. Paradójicamente, el estudio reconoce que las tasas impositivas en República Dominicana, especialmente las del impuesto sobre la renta e ITBIS están por encima de las tasas de la región, pero eso no fue suficiente para que se evaluara el impacto que pudieran tener altas tasas impositivas en el cumplimiento tributario y en la informalidad.

Tampoco se examina la conexión entre las altas tasas impositivas y la necesidad de implementar un sistema de incentivos a las empresas, como mecanismo compensatorio, para viabilizar la inversión y la creación de empleos. Un ejemplo interesante es el de las zonas francas. De acuerdo con el estudio en cuestión, las zonas francas crearon unos 14,000 empleos en 2015, pero el fisco dejó de recibir («gasto tributario») unos 30 mil millones de pesos. Y los autores se preguntan si el gasto tributario está promoviendo el empleo en las zonas francas. La pregunta correcta, desde nuestra óptica, es si esos 14 mil empleos se hubieran creado si los incentivos no hubieran existido. Probablemente, no. Bien o mal, el Estado entendió hace varias décadas que la creación de empleos era una necesidad en una economía con altísimos niveles de pobreza y con desafíos sociales que ponían -y ponen- en peligro a la gobernabilidad política. Reitero, la eliminación o reducción de las exenciones no puede ser vista al margen de la reducción en las tasas impositivas.

En cuanto a los niveles de informalidad en la economía, la propuesta establece que los factores más correlacionados con este problema son la educación, el sexo y el sector de empleo. Mientras mayor es el nivel de educación, menor es la probabilidad de emplearse en el sector informal. Asimismo, un hombre tiene menos probabilidad de trabajar en la informalidad que una mujer. A partir de este diagnóstico, la recomendación es aplicar programas de educación para ampliar la base impositiva. ¿En serio?, sí. Dos problemas con esta propuesta. Primero, como todos sabemos la correlación entre esos factores y la informalidad no necesariamente implica causalidad; por tanto, atacando a la educación no necesariamente se está atacando a la informalidad. Y segundo, un programa de educación necesitaría del largo plazo para tener un impacto significativo en la informalidad, si es que lo llega a tener. El estudio no aborda, sin embargo, el costo-beneficio de la informalidad versus la formalidad. Aspecto este que es crucial para adoptar los correctivos de lugar.

Lo tradicional en nuestro país es que una reforma tributaria sea sinónimo de mayores sacrificios para la población. En esta onda llevamos alrededor de doce reformas -sin contar las reformas subrepticias que se hacen por las vías administrativas- que han ido encorvando a los contribuyentes. Nuevos sacrificios tributarios -ya sea en la forma de eliminación de incentivos o en la ampliación de la base impositiva- requieren una evaluación profunda del gasto público. No es posible un nuevo ‘contrato social’ sin un examen de uno de los factores más importantes, como es el gasto público, para explicar la presente situación fiscal.

En el citado documento del Banco Mundial se afirma que el gobierno dominicano tiene un compromiso creíble con la sostenibilidad fiscal, pero a la vez plantea que el déficit fiscal consolidado -causa del endeudamiento- se ha mantenido entre el 4 y el 5%. La carga del ajuste no puede ser exclusivamente endosada a los contribuyentes. Si así fuera, los objetivos de elevar las recaudaciones, crear mayores y mejores fuentes de empleos y de reducir la informalidad no se lograrían; y, aún peor, las recaudaciones podrían reducirse al tiempo que el desempleo y la informalidad podrían aumentar.

Si realmente se quieren lograr esos objetivos el camino recomendable es una reducción sustancial de las tasas impositivas -y el mínimo posible de tasas-, de manera que las exenciones no sean necesarias, y una depuración exhaustiva del gasto público. Todo ello dentro de un marco de respeto institucional, transparencia y eficiencia en el uso de los recursos públicos.

El tema fiscal no puede ser descompuesto convenientemente. Gastos e ingresos son parte del mismo proceso presupuestario; al menos eso parece.

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Pedro Silverio Alvarez