¿Baja presión tributaria o mal distribuida?

«Durante periodos históricos previos, la tributación era casi exclusivamente determinada por las guerras: en tiempos de paz, los impuestos representarían una proporción muy pequeña del ingreso nacional; mientras que reyes y emperadores aumentarían los impuestos para financiar las guerras, sin importar las consecuencias sociales. El principio del siglo veinte todavía siguió este patrón, con los impuestos representando menos del 10% del PIB antes de la primera guerra mundial [...]. En los Estados Unidos, el gasto federal como porciento del PIB subió desde 2-3% antes de la primera guerra mundial a 5% en los 1920, 10% en los 1930, 15% como consecuencia de la segunda guerra mundial, luego se estabilizó alrededor del 20% en los 1960». Bénassy-Quéré et al., Economic Policy, 2012

Cada cierto tiempo reaparece el debate sobre la presión tributaria, el tipo de sociedad o país que queremos y la vinculación entre los niveles de tributación y el desarrollo. A grandes rasgos, el razonamiento típico es que con una baja presión tributaria – como la que tenemos en República Dominicana – no es posible desarrollar un país, pues el gobierno necesita recursos para impulsar los planes de desarrollo. En un mundo ideal esto pudiera sonar razonable: funcionarios púbicos trabajando para lograr el bien común. En la práctica, suele pasar, con una frecuencia lamentable, que dichos funcionarios utilizan las posiciones públicas para alimentar sus intereses personales y los de sus empresas.

Este tipo de comportamiento es analizable a través de las herramientas que provee la economía política en cuanto al análisis del proceso de toma de decisiones en el poder político y sus condicionamientos por los intereses particulares o de grupos. En este contexto, existe un alto riesgo de que los funcionarios públicos, en sus decisiones, se desvíen del interés de la sociedad. Un indicador que pudiera reflejar la magnitud de esta desviación puede ser encontrado en los niveles de corrupción prevalecientes actualmente en el país, no solo la percibida por la opinión pública, sino también la que se refleja en los rankings internacionales de corrupción. Desde esta perspectiva, pudiera argumentarse que varios puntos porcentuales del gasto público se evaporan como consecuencia de la corrupción; y esto, a su vez, pone una mayor urgencia en la necesidad de aumentar la presión tributaria.

Por otra parte, la vinculación de la presión tributaria con el desarrollo no es del todo clara. Para algunos es necesaria una mayor presión tributaria para alcanzar mayores niveles de desarrollo; para otros, el desarrollo implicaría un proceso gradual de incremento de la presión tributaria. Es un debate con alto contenido ideológico. Sin embargo, la historia económica puede ser un referente interesante para abordar el tema. Tal como se plantea en la cita introductoria, los países hoy conocidos como industrializados o desarrollados en las etapas del despegue la presión tributaria era muy reducida, al punto de que no alcanzaba el 10%. Y claro, el gasto público era también reducido. De hecho, Estados Unidos, la primera potencia económica y militar para el principio de los años 60, solo gastaba un 20% del PIB, incluyendo los gastos militares propios de un proceso de guerra fría. Esa experiencia de Estados Unidos y de otros países con desarrollo similar nos pudiera sugerir que una baja presión tributaria y, por tanto, un bajo nivel en el gasto público no son realmente obstáculos para alcanzar el desarrollo.

Cuando se argumenta que una baja presión tributaria es un problema para el desarrollo, implícitamente se le atribuye al Estado un rol preponderante, desde el punto de vista cuantitativo, y se minimiza su rol cualitativo; esto es, la parte más importante del rol del Gobierno tiene que ver con la calidad de las políticas públicas y el marco institucional en las que operan. Esto no significa que los recursos cuantitativos no sean importantes. Solo quiere decir que, si las políticas públicas son de mala calidad y las instituciones no funcionan eficientemente, el incremento del gasto público no va a resolver el problema y, parcialmente, solo serviría para abrir nuevas oportunidades de corrupción.

Pero, además, habría que plantearse la pregunta de quién es más eficiente en el uso de los recursos públicos: ¿el Gobierno o el sector privado? Si asumimos, como sospechamos, que el sector privado es más eficiente en el uso de los recursos económicos tendríamos que convenir que un aumento de la presión tributaria representaría una transferencia de recursos privados al dominio público, lo que significaría que los recursos pasarían de un uso privado potencialmente más eficiente a un uso público probablemente menos eficiente. Es, sencillamente, el costo de la tributación en términos de perdida de eficiencia económica.

Como se puede apreciar existen muy buenas razones para sostener que una baja presión tributaria es conveniente para el clima de negocios, la creación de empleos de calidad y para lograr avanzar en la ruta hacia el desarrollo. Sin embargo, la baja presión tributaria en la República Dominicana es más un espejismo que una realidad. Con una alta informalidad y los niveles extraordinarios de evasión fiscal que se registran en el país, la presión tributaria para los que están en las redes de la tributación obligatoria es sumamente alta. De manera que es más apropiado decir que la presión tributaria está mal distribuida. Para las empresas que cumplen y para la clase media puede resultar asfixiante, pues ni siquiera reciben servicios de calidad en áreas que representan un alto costo económico, como son la salud, la educación y la seguridad.

Existe un consenso, bastante generalizado, de que el sistema tributario dominicano es una amenaza para los sectores productivos de la nación, y que esto solo puede ser resuelto a través de una reforma fiscal que mejore la eficiencia económica, algo que cada vez se pone más lejos; mientras tanto, la evasión seguirá haciendo su trabajo...

Pedro Silverio Alvarez