Distorsiones en la gobernanza doméstica

«Es tentador pensar que mayor interdependencia requiere mayor gobernanza global, pero esa lógica requiere un escrutinio. En una mano, la interdependencia empaña la distinción entre lo que es domestico y lo internacional. Virtualmente, cualquier política domestica tiene implicaciones en el otro lado de la frontera. En la otra mano, existe una fuerte demanda revelada por diversidad institucional entre las naciones, enraizada en diferencias en trayectorias históricas, culturales, o de desarrollo. [...] De hecho, no es del todo clara la línea divisoria que es convencionalmente trazada entre los dos conjuntos de política». Dani Rodrik, Putting global governance in its place, NBER, Agosto 2019

Un debate interesante, en medio del proceso de globalización que ha vivido la humanidad en las últimas décadas, ha sido la vinculación entre la gobernanza global y la gobernanza doméstica o local. La zona de confluencia entre ambas – sin límites muy claros – hace que surjan interpretaciones muchas veces extremas. Para algunos, los pactos internacionales, ya sean comerciales o políticos, representan una entrega de la soberanía nacional; mientras que para otros representan una oportunidad de integración al aparentemente inevitable proceso de globalización. La distinción es importante, pues de ella depende, en gran medida, las políticas que se aplican en el entorno internacional y las correspondientes políticas domésticas.

Justamente, este es el tema que Dani Rodrik, un reputado académico de la Escuela de Gobierno de la Universidad de Harvard, ha tratado en un reciente estudio para el National Bureau of Economic Research (NBER), citado más arriba. El autor parte de una oportuna cuestión, ¿cuándo debieran las reglas globales predominar sobre las diferencias nacionales e imponer soluciones comunes? La respuesta convencional, argumenta Rodrik, es que la justificación de una gobernanza global se basa en dos principios: primero, es justificable si se trata de un bien público global, como es el caso del control global de las emisiones de carbono; y segundo, cuando un país aplica las denominadas políticas de mendicidad al vecino (“beggar-thy neighbour” policies); este tipo de políticas lo que hace es transferir ingresos desde el resto del mundo a la economía doméstica, causando, de paso, un ineficiencia en la economía global.

El problema es que no siempre – y quizás, con poca frecuencia – las políticas pueden ser encajadas en uno de estos grupos y proponer el predominio de una gobernanza global, prosigue Rodrik. De hecho, en numerosos casos, el argumento de una regla global luce muy débil, e incluso, su aplicación podría resultar contraproducente. En este sentido, su argumento central es que cuando hay fallas en las políticas nacionales no se debe a que la gobernanza global, sino a las distorsiones en la gobernanza doméstica. Y que la corrección no se puede lograr a través de los acuerdos internacionales o de la cooperación multilateral.

Un buen ejemplo de lo anterior son los Objetivos de Desarrollo del Milenio (ODM), sustituidos en el 2015 por los Objetivos de Desarrollo Sostenible (ODS) – ambos suscritos por nuestro país – y la Estrategia Nacional de Desarrollo (END). En el caso dominicano, los ODM se cumplieron parcialmente y fueron sustituidos por los ODS, como tampoco se ha cumplido con la END. Varias razones pueden argumentarse para justificar este incumplimiento (objetivos muy ambiciosos, o sin una adecuada ponderación de las realidades nacionales, etc.), pero una alta responsabilidad de estos incumplimientos se debe a distorsiones en la gobernanza doméstica, y muy poco a la gobernanza global. Un entorno institucional muy vulnerable está correlacionado con los problemas de gobernanza doméstica.

En el caso de las políticas comerciales o de intercambio internacional, Rodrik – un economista muy crítico de las denominadas políticas neoliberales – sostiene que “Bien podría ser que políticas de apertura comercial contribuyan a un bien público global: los beneficios del intercambio pudieran incrementarse con el número de países que practiquen el libre comercio. Pero la cuestión relevante es si un país que hace caso omiso de sus beneficios externos pudiera tener el incentivo de aplicar políticas globalmente subóptimas”. Su respuesta es que en el caso de un país pequeño no es recomendable. Y enfatiza que el libre comercio es la política óptima para un país pequeño, independientemente de las políticas comerciales de otros países. Por lo que cuando un país pequeño ignora esas ganancias del intercambio se debe mayormente a problemas en la gobernanza doméstica.

Por otro lado, se tiende a pensar que la gobernanza global está mejor resguardada de los intereses grupales que la gobernanza doméstica. Sin embargo, para Rodrik esta percepción no es del todo correcta, ya que las grandes corporaciones pueden ejercer una gran influencia en la gobernanza económica global. Por lo tanto, “Sería ingenuo presumir que ellos han priorizado el interés público sobre su interés particular al delinear los acuerdos globales de acuerdo con sus necesidades”.

Rodrik entiende que la interrelación entre la gobernanza global y la doméstica puede darse en un marco que sea favorable para los intereses locales. Y distingue entre una gobernanza global que promueve la democracia doméstica y una gobernanza global que promueva la globalización. Esta última puede ser utilizada para justificar cualquier regla que restrinja la autonomía de las políticas domésticas, mientras que con la primera se impondrían reglas u obligaciones que promuevan las “deliberaciones locales o sean consistentes con la delegación democrática”.

Entre los ejemplos consistentes con esta visión cita la imposición de una disciplina global sobre la transparencia, la representación ciudadana, rendición de cuentas y el uso de evidencia científico-económica en los procedimientos domésticos. Todos ellos, son también, factores que, en gran medida, están ausentes de nuestra gobernanza doméstica, como muestra del escaso desarrollo institucional que padecemos como nación.

Pedro Silverio Alvarez