El control preventivo de constitucionalidad de la Ley (y 2)

En esta entrega continúa el diálogo con la sugerencia del Magistrado Jorge Subero Isa para que se considere la creación en el país de un control preventivo de constitucionalidad de las leyes, dada la “cantidad de disposiciones legales declaradas inconstitucionales por el Tribunal Constitucional.”

Bajo determinados supuestos constitucionalmente previstos, el Tribunal Constitucional puede declarar la nulidad por inconstitucional de una ley o disposición legal. No obstante, la opción del control preventivo plantea algunas dificultades que, a mi juicio, desaconsejan su adopción. La primera es el riesgo de que un tribunal condicione la actividad del Congreso para emitir leyes. Imaginemos que la ley mediante la que anualmente se vota el Presupuesto General del Estado deba ser objeto de un juicio de constitucionalidad como condición para validar su entrada en vigor.

O imaginemos una situación extrema: que el acto mediante el cual el Congreso se vea precisado a declarar la existencia de un Estado de Defensa Nacional, o a autorizar al Poder Ejecutivo a “declarar los estados de excepción a que se refiere esta Constitución” (artículo 93.1 CD) se vean condicionados por la exigencia previa de un examen de constitucionalidad.

Una cosa es controlar el resultado del proceso legislativo. Otra muy distinta es condicionar, por vía de procedimientos jurisdiccionales, la plena libertad de deliberación y de decisión que sobre los más variados temas de alta política tienen las cámaras legislativas mediante la emisión de normas.

El control preventivo de constitucionalidad no solo se presenta como incompatible con las posibilidades de un ejercicio deliberativo de la democracia, sino que comporta, además, un elevado riesgo de parálisis legislativa de consecuencias sencillamente impredecibles en su magnitud.

Es por eso que en Francia, Madre Patria del control preventivo, por razones históricas y de concepciones del derecho que no viene a cuento analizar aquí, el 23 de julio de 2008 se adoptó la Ley Constitucional No. 2008-724. Mediante la misma se consagró la Cuestión Prioritaria de Constitucionalidad, introduciendo el control a posteriori con la expresa finalidad de “modernización de las instituciones de la V República.”

En nuestro país, al parecer, la cantidad de acciones y decisiones de nulidad que han intervenido en ocasión de la Ley 33-18, de Partidos, Agrupaciones y Movimientos Políticos, ha contribuido a generar la percepción de que el TC está vaciando de contenido el quehacer general del Congreso Nacional. Todo lo contrario.

Cuando se escudriña con atención la jurisprudencia del Tribunal Constitucional, lo que encontramos es que: I) las acciones de inconstitucionalidad ocupan un porcentaje menor de su labor jurisdiccional; II) de las acciones de inconstitucionalidad que conoce, son muy mínimas las decisiones de declaratoria de nulidad y, iii) entre las declaraciones de nulidad, las que se refieren a normas emanadas del Congreso Nacional son las menos. Veamos un apretado resumen de casi 8 años de la labor del Tribunal Constitucional sobre el tema que nos ocupa.

En el año 2012 el TC dictó un total de 104 sentencias. De las mismas, 42 fueron sobre Acciones Directas de Inconstitucionalidad (ADI), resultando que en apenas un 5% de casos se declaró la inconstitucionalidad y, solo en uno, la misma recayó sobre una ley.

En 2013 el TC emitió 269 sentencias, de las cuales 113 fueron ADI. De éstas, solo en nueve casos hubo declaratoria de inconstitucionalidad. Importa precisar que de esas 9 decisiones, solo una fue contra una ley.

Para el año 2014 fueron 626 las sentencias publicadas por el TC. De las mismas, solo 95 sentencias fueron acciones de inconstitucionalidad. En apenas un 7% de los casos fue declarada la inconstitucional de la norma atacada, resultando que solo 4 inconstitucionalidades fueron pronunciadas contra leyes. Similar comportamiento se observó en el año 2015.

La cantidad de fallos del TC se incrementó a 724 en el año 2016. Paradójicamente, disminuyó la cantidad de ADI: solo 35. En escasas 5 sentencias fue declarada la nulidad y solo en tres casos dicha nulidad recayó sobre leyes. El año 2017 fue todavía más interesante: el TC emitió un total de 835 sentencias. Sólo 41 fueron acciones de inconstitucionalidad de las cuales, en el 0% de los casos fue declarada la nulidad.

De las 932 sentencias emitidas por el TC en 2018, 53 resolvieron Acciones Directas de Inconstitucionalidad. Ninguna lo fue contra una ley, y solo en el 8% de los casos (4 sentencias) se pronunció la inconstitucionalidad.

Cortado al día 4 de septiembre de 2019, el TC había publicado 344 sentencias, 24 de las cuales resolvieron Acciones Directas de Inconstitucionalidad. Solo en el 12% de los casos se declaró la inconstitucionalidad y solo en dos casos dicha inconstitucionalidad recayó contra una ley.

En resumen, más allá de las razonables críticas a la forma en que se produjo, y al contenido resultante de la Ley 33-18 que la ha hecho objeto de una aguda labor de cirugía jurisprudencial por parte del TC, tenemos un muy saludable balance en la relación del TC con la labor normativa del Congreso Nacional. No hay motivos de alarma Magistrado.

Cristóbal Rodríguez Gómez