De Braceros a Inmigrantes Multilateralizados
LECTURAS CONVERSANDO CON EL TIEMPO POR JOSÉ DEL CASTILLO PICHARDO
Diario Libre
La internacionalización del problema migratorio haitiano en la República Dominicana se inició en la década de los 80, al desarrollarse en la OIT un caso por alegada violación de derechos laborales de los cortadores de caña haitianos y denunciarse las condiciones de los bateyes azucareros estatales. Entonces el Estado dominicano operaba un consorcio de 12 ingenios (CEA) y era el mayor empleador de braceros, contratando con el gobierno de Haití los términos para su reclutamiento, remuneración y repatriación al finalizar la zafra. Una comisión de encuesta de la OIT vino al país en 1981 y 1983, recomendando medidas sobre contratación, traslado, formas de pago, sindicalización, residencia temporal, a las cuales una comisión de expertos del organismo dio seguimiento durante la década.
En el plano político, el exilio antiduvalierista identificó el asunto de los braceros haitianos como un medio eficaz para debilitar en la escena internacional al régimen de su país y presentarlo confabulado con el Estado dominicano en una suerte de trata de esclavos modernos. Azúcar Amargo (1983), una obra de Maurice Lemoine, documentó esta denuncia. El propio gobierno de Baby Doc se mostró sensible a esta acusación, escalando las exigencias a la contraparte dominicana en la mesa de negociación, logrando mejores condiciones salariales, de transporte y habitación para los braceros temporales durante la administración de Antonio Guzmán.
Al iniciar los 90, una coalición formada por Human Rights Watch/Americas, National Coalition for Haitian Refugees (NCHR) y Lawyers Committee for Human Rights, lanzó una campaña en EEUU sobre esta problemática, demandando sanciones económicas contra el país, a la cual se sumó la AFLCIO alegando ausencia de derechos sindicales en las zonas francas. Paralelamente, en la Comisión de Derechos Humanos de la ONU se abrió un expediente sobre el tema. Bajo el primer gobierno de Aristide (1991) esta iniciativa llegó a CARICOM e incluyó un boicot turístico promovido en Canadá por grupos de la diáspora haitiana y de derechos humanos. Cuyo clímax se produjo al comparecer Aristide ante la Asamblea General de la ONU a poco de su derrocamiento el 30 de septiembre 1991, para denunciarnos por las condiciones laborales y de vida de los haitianos radicados en el país.
En respuesta, el gobierno del presidente Joaquín Balaguer (1986-1996) promulgó un nuevo Código de Trabajo elaborado por juristas dominicanos con asesoría de OIT que actualizó la normativa nacional a la luz de los convenios internacionales. Dispuso regulaciones más estrictas para formalizar la contratación de braceros y designó una comisión para mejorar los bateyes del CEA. En 1991, en el pico de la campaña de opinión internacional adversa tras presentarse en la TV norteamericana el documental Bitter Harvest, sobre la mano de obra infantil haitiana y la vida de los ancianos en los bateyes, se procedió a la repatriación masiva de inmigrantes ilegales, estimados entre 30 y 50 mil por grupos de derechos humanos. Con estos correctivos, luego de sucesivas visitas de inspección de funcionarios de los departamentos de Trabajo y de Estado, así como de congresistas, el país aprobó los estándares exigidos, superando los riesgos de sanciones económicas. Estas habrían significado la exclusión de los sistemas de cuotas azucareras y de acceso preferencial de los Estados Unidos, destino de más del 80% de nuestras exportaciones, con daño grave para las zonas francas, la industria azucarera, sus trabajadores y toda economía.
En los últimos tiempos, la otrora determinante industria azucarera ha decaído en sus exportaciones como en generación de ingresos, al grado que en algunos años la producción ha sido deficitaria para cubrir el consumo doméstico y la cuota del mercado preferencial norteamericano, supliéndose con importaciones. A finales de los 90, el Estado traspasó ruinosamente al sector privado el control de los ingenios que operaba, disminuyendo dramáticamente la demanda de braceros y empobreciéndose las comunidades cañeras. El volumen de las exportaciones de crudo bajó en 45% entre 1997 y 2008 y en 52% su valor. Hoy, el sector externo se sustenta en turismo, zonas francas, remesas y una amplia gama de bienes agrícolas e industriales de exportación. Complementado por las actividades locales en agropecuaria, manufactura, servicios y construcción. Las obras públicas y la edificación de torres, centros comerciales, villas y hoteles, son los nuevos imanes que atraen a los jóvenes haitianos, junto a la agropecuaria y el servicio doméstico.
Es lo que la Organización Mundial para las Migraciones (OIM) y la Facultad Latinoamericana de Ciencias Sociales (FLACSO) llaman "la nueva inmigración" en la Encuesta sobre Inmigrantes Haitianos en República Dominicana (2004). Esta proyecta en 266 mil su número, de los cuales 25% residiría en bateyes y 75% en ciudades y zonas rurales no azucareras. Un estudio del Banco Mundial del 2002 (Informe sobre la Pobreza en República Dominicana), estimaba la presencia haitiana estratificada así: trabajadores indocumentados residiendo permanentemente, 250,000/300,000; braceros temporales, 15,000-20,000; hijos de inmigrantes nacidos en el país, 250,000/300,000. Sumando entre 515 mil y 620 mil personas, o sea, 6% y 7% de una población total de 9 millones de habitantes. Estas cifras representan estimaciones conservadoras, contrastantes con la frecuente figura de un millón que refiere la gente. Los datos censales y los registros de la Dirección de Migración reflejan una opacidad tal que no vale la pena su mención.
El interés de los actores internacionales y los grupos domésticos que bregan con esta problemática se ha movido en la dirección de los tiempos. Sin abandonar los viejos cargos relacionados con los bateyes que todavía resurgen cíclicamente en reportajes de prensa, como sucediera con "Esclavos en el Paraíso" en el Miami Herald, desde los 90 el foco se ha ido ampliando hacia el marco más general de los derechos humanos de los inmigrantes haitianos indocumentados y su estatus legal, así como a los procedimientos de repatriación. También, se viene reclamando la nacionalidad dominicana para los hijos de haitianos ilegales nacidos en el país, al amparo de una controvertida interpretación de la norma constitucional sobre la materia. Gestionando estas iniciativas aparecen grupos de la diáspora haitiana en Estados Unidos y Canadá, Human Rights Watch y Amnesty, junto a ONG's que operan en el país, que han logrado sensibilizar a organismos de Naciones Unidas y del sistema interamericano, al Departamento de Estado y al Parlamento Europeo.
El documento de mayor impacto en la década pasada fue el Informe de la Comisión Interamericana de Derechos Humanos (CIDH) de octubre del 1999 sobre la situación de los derechos humanos en la República Dominicana. Divulgado en medio de un debate nacional en torno a la inmigración haitiana y al derecho a la nacionalidad de los hijos de haitianos indocumentados, evidenció la fragilidad de nuestra política exterior y de la imagen del país, vulnerables en extremo al despliegue del problema haitiano en los foros regionales y mundiales. Para un presidente como Leonel Fernández (1996-2000), interesado en la agenda de política exterior y en ejercer un rol protagónico en la diplomacia directa, este asunto representó su primera prueba de fuego ante la comunidad internacional.
Como es sabido, la política exterior dominicana se dinamizó en todos los órdenes bajo su primer mandato, con objetivos claramente delineados de jugar un papel de liderazgo en la Asociación de Estados del Caribe y en el grupo de países ACP, cuyas cumbres de jefes de Estado se celebraron en Santo Domingo durante ese período. Junto a la formulación de una alianza estratégica entre CARICOM y Centroamérica propuesta por el presidente Fernández, en la cual República Dominicana actuaría como puente. En estos escenarios el tema haitiano era una tachuela incómoda en el zapato de la diplomacia dominicana. Algo que sabía el gobierno del presidente René Preval, que buscaba con ello obtener ventajas en la mesa de negociación bilateral. Pero lo más importante para nuestra diplomacia y la nación como un todo, era el hecho de que este asunto había pasado a adquirir una dimensión multilateral, al figurar en la agenda de varios organismos multilaterales mundiales y regionales, de agencias internacionales de derechos humanos y en el interés de dependencias del gobierno de los Estados Unidos y de la Unión Europea.
Coincidiendo con el CIDH, aparecieron los reportes anuales de Amnesty International y Human Rights Watch, pronunciándose contra las repatriaciones masivas y sus procedimientos, la actuación de los militares y alegadas prácticas racistas. En agosto de 1999, el Comité de las Naciones Unidas sobre la Eliminación de la Discriminación Racial adoptó sus conclusiones sobre la República Dominicana, "expresando su preocupación por la situación de los haitianos en el país", señalando "que han sido objeto de varias formas de discriminación racial", e instando al gobierno a "reconocer la existencia de discriminación racial en el país con relación a los haitianos". Ya en febrero, el Departamento de Estado de los Estados Unidos había consignado en su informe sobre derechos humanos en la República Dominicana, que aunque el récord del gobierno había mejorado ligeramente, "persistían serios abusos contra los migrantes haitianos y sus descendientes".
En noviembre de 1999, un Informe de la Comisión de Desarrollo y Cooperación del Parlamento Europeo sobre la misión realizada en Haití y la República Dominicana en octubre de ese año, ofreció una visión acerca de los "problemas demográficos que afectan a estos dos Estados", y advirtió a sus gobiernos del riesgo potencial de conflictos inter étnicos:
"La historia de Haití y de la República Dominicana se caracteriza por una serie de conflictos, guerras y movimientos migratorios. En el subconsciente de los dos pueblos el resentimiento está fuertemente arraigado. Los dominicanos consideran que los habitantes de Haití son de color, mientras que ellos se consideran a sí mismos blancos. Haití ejerce una importante presión demográfica sobre la República Dominicana. La elevada cifra de trabajadores ilegales en la República Dominicana representa un potencial de problemas muy importante entre estos dos países. La inestable situación jurídica en la que se encuentran estas personas, junto con el resentimiento histórico al que se ha hecho referencia anteriormente, pueden generar importantes problemas políticos. En parte, los dos gobiernos son conscientes de esta peligrosa situación, pero, no obstante, aún no han adoptado medidas adecuadas para prevenir un conflicto."
En el plano político, el exilio antiduvalierista identificó el asunto de los braceros haitianos como un medio eficaz para debilitar en la escena internacional al régimen de su país y presentarlo confabulado con el Estado dominicano en una suerte de trata de esclavos modernos. Azúcar Amargo (1983), una obra de Maurice Lemoine, documentó esta denuncia. El propio gobierno de Baby Doc se mostró sensible a esta acusación, escalando las exigencias a la contraparte dominicana en la mesa de negociación, logrando mejores condiciones salariales, de transporte y habitación para los braceros temporales durante la administración de Antonio Guzmán.
Al iniciar los 90, una coalición formada por Human Rights Watch/Americas, National Coalition for Haitian Refugees (NCHR) y Lawyers Committee for Human Rights, lanzó una campaña en EEUU sobre esta problemática, demandando sanciones económicas contra el país, a la cual se sumó la AFLCIO alegando ausencia de derechos sindicales en las zonas francas. Paralelamente, en la Comisión de Derechos Humanos de la ONU se abrió un expediente sobre el tema. Bajo el primer gobierno de Aristide (1991) esta iniciativa llegó a CARICOM e incluyó un boicot turístico promovido en Canadá por grupos de la diáspora haitiana y de derechos humanos. Cuyo clímax se produjo al comparecer Aristide ante la Asamblea General de la ONU a poco de su derrocamiento el 30 de septiembre 1991, para denunciarnos por las condiciones laborales y de vida de los haitianos radicados en el país.
En respuesta, el gobierno del presidente Joaquín Balaguer (1986-1996) promulgó un nuevo Código de Trabajo elaborado por juristas dominicanos con asesoría de OIT que actualizó la normativa nacional a la luz de los convenios internacionales. Dispuso regulaciones más estrictas para formalizar la contratación de braceros y designó una comisión para mejorar los bateyes del CEA. En 1991, en el pico de la campaña de opinión internacional adversa tras presentarse en la TV norteamericana el documental Bitter Harvest, sobre la mano de obra infantil haitiana y la vida de los ancianos en los bateyes, se procedió a la repatriación masiva de inmigrantes ilegales, estimados entre 30 y 50 mil por grupos de derechos humanos. Con estos correctivos, luego de sucesivas visitas de inspección de funcionarios de los departamentos de Trabajo y de Estado, así como de congresistas, el país aprobó los estándares exigidos, superando los riesgos de sanciones económicas. Estas habrían significado la exclusión de los sistemas de cuotas azucareras y de acceso preferencial de los Estados Unidos, destino de más del 80% de nuestras exportaciones, con daño grave para las zonas francas, la industria azucarera, sus trabajadores y toda economía.
En los últimos tiempos, la otrora determinante industria azucarera ha decaído en sus exportaciones como en generación de ingresos, al grado que en algunos años la producción ha sido deficitaria para cubrir el consumo doméstico y la cuota del mercado preferencial norteamericano, supliéndose con importaciones. A finales de los 90, el Estado traspasó ruinosamente al sector privado el control de los ingenios que operaba, disminuyendo dramáticamente la demanda de braceros y empobreciéndose las comunidades cañeras. El volumen de las exportaciones de crudo bajó en 45% entre 1997 y 2008 y en 52% su valor. Hoy, el sector externo se sustenta en turismo, zonas francas, remesas y una amplia gama de bienes agrícolas e industriales de exportación. Complementado por las actividades locales en agropecuaria, manufactura, servicios y construcción. Las obras públicas y la edificación de torres, centros comerciales, villas y hoteles, son los nuevos imanes que atraen a los jóvenes haitianos, junto a la agropecuaria y el servicio doméstico.
Es lo que la Organización Mundial para las Migraciones (OIM) y la Facultad Latinoamericana de Ciencias Sociales (FLACSO) llaman "la nueva inmigración" en la Encuesta sobre Inmigrantes Haitianos en República Dominicana (2004). Esta proyecta en 266 mil su número, de los cuales 25% residiría en bateyes y 75% en ciudades y zonas rurales no azucareras. Un estudio del Banco Mundial del 2002 (Informe sobre la Pobreza en República Dominicana), estimaba la presencia haitiana estratificada así: trabajadores indocumentados residiendo permanentemente, 250,000/300,000; braceros temporales, 15,000-20,000; hijos de inmigrantes nacidos en el país, 250,000/300,000. Sumando entre 515 mil y 620 mil personas, o sea, 6% y 7% de una población total de 9 millones de habitantes. Estas cifras representan estimaciones conservadoras, contrastantes con la frecuente figura de un millón que refiere la gente. Los datos censales y los registros de la Dirección de Migración reflejan una opacidad tal que no vale la pena su mención.
El interés de los actores internacionales y los grupos domésticos que bregan con esta problemática se ha movido en la dirección de los tiempos. Sin abandonar los viejos cargos relacionados con los bateyes que todavía resurgen cíclicamente en reportajes de prensa, como sucediera con "Esclavos en el Paraíso" en el Miami Herald, desde los 90 el foco se ha ido ampliando hacia el marco más general de los derechos humanos de los inmigrantes haitianos indocumentados y su estatus legal, así como a los procedimientos de repatriación. También, se viene reclamando la nacionalidad dominicana para los hijos de haitianos ilegales nacidos en el país, al amparo de una controvertida interpretación de la norma constitucional sobre la materia. Gestionando estas iniciativas aparecen grupos de la diáspora haitiana en Estados Unidos y Canadá, Human Rights Watch y Amnesty, junto a ONG's que operan en el país, que han logrado sensibilizar a organismos de Naciones Unidas y del sistema interamericano, al Departamento de Estado y al Parlamento Europeo.
El documento de mayor impacto en la década pasada fue el Informe de la Comisión Interamericana de Derechos Humanos (CIDH) de octubre del 1999 sobre la situación de los derechos humanos en la República Dominicana. Divulgado en medio de un debate nacional en torno a la inmigración haitiana y al derecho a la nacionalidad de los hijos de haitianos indocumentados, evidenció la fragilidad de nuestra política exterior y de la imagen del país, vulnerables en extremo al despliegue del problema haitiano en los foros regionales y mundiales. Para un presidente como Leonel Fernández (1996-2000), interesado en la agenda de política exterior y en ejercer un rol protagónico en la diplomacia directa, este asunto representó su primera prueba de fuego ante la comunidad internacional.
Como es sabido, la política exterior dominicana se dinamizó en todos los órdenes bajo su primer mandato, con objetivos claramente delineados de jugar un papel de liderazgo en la Asociación de Estados del Caribe y en el grupo de países ACP, cuyas cumbres de jefes de Estado se celebraron en Santo Domingo durante ese período. Junto a la formulación de una alianza estratégica entre CARICOM y Centroamérica propuesta por el presidente Fernández, en la cual República Dominicana actuaría como puente. En estos escenarios el tema haitiano era una tachuela incómoda en el zapato de la diplomacia dominicana. Algo que sabía el gobierno del presidente René Preval, que buscaba con ello obtener ventajas en la mesa de negociación bilateral. Pero lo más importante para nuestra diplomacia y la nación como un todo, era el hecho de que este asunto había pasado a adquirir una dimensión multilateral, al figurar en la agenda de varios organismos multilaterales mundiales y regionales, de agencias internacionales de derechos humanos y en el interés de dependencias del gobierno de los Estados Unidos y de la Unión Europea.
Coincidiendo con el CIDH, aparecieron los reportes anuales de Amnesty International y Human Rights Watch, pronunciándose contra las repatriaciones masivas y sus procedimientos, la actuación de los militares y alegadas prácticas racistas. En agosto de 1999, el Comité de las Naciones Unidas sobre la Eliminación de la Discriminación Racial adoptó sus conclusiones sobre la República Dominicana, "expresando su preocupación por la situación de los haitianos en el país", señalando "que han sido objeto de varias formas de discriminación racial", e instando al gobierno a "reconocer la existencia de discriminación racial en el país con relación a los haitianos". Ya en febrero, el Departamento de Estado de los Estados Unidos había consignado en su informe sobre derechos humanos en la República Dominicana, que aunque el récord del gobierno había mejorado ligeramente, "persistían serios abusos contra los migrantes haitianos y sus descendientes".
En noviembre de 1999, un Informe de la Comisión de Desarrollo y Cooperación del Parlamento Europeo sobre la misión realizada en Haití y la República Dominicana en octubre de ese año, ofreció una visión acerca de los "problemas demográficos que afectan a estos dos Estados", y advirtió a sus gobiernos del riesgo potencial de conflictos inter étnicos:
"La historia de Haití y de la República Dominicana se caracteriza por una serie de conflictos, guerras y movimientos migratorios. En el subconsciente de los dos pueblos el resentimiento está fuertemente arraigado. Los dominicanos consideran que los habitantes de Haití son de color, mientras que ellos se consideran a sí mismos blancos. Haití ejerce una importante presión demográfica sobre la República Dominicana. La elevada cifra de trabajadores ilegales en la República Dominicana representa un potencial de problemas muy importante entre estos dos países. La inestable situación jurídica en la que se encuentran estas personas, junto con el resentimiento histórico al que se ha hecho referencia anteriormente, pueden generar importantes problemas políticos. En parte, los dos gobiernos son conscientes de esta peligrosa situación, pero, no obstante, aún no han adoptado medidas adecuadas para prevenir un conflicto."
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