El carácter de la ley de reforma tributaria

(Dedicado a Guillermo Cifuentes)

Las expectativas de una reforma fiscal, amparada en un amplio consenso que le suministrara legitimidad social, se diluyen con la ruptura del diálogo, por parte del gobierno, en el marco del CES. El cálculo del gobierno sobre las posibilidades de fracasado en la búsqueda del consenso social, le llevó a tocar las puertas de parte del liderazgo político opositor con el objetivo de construir consensos políticos o, por lo menos, de tener luego el argumento para decir que lo intentó. Las reacciones de rechazo no se han hecho esperar, y todo indica que tampoco la iniciativa del gobierno cuenta con el nivel de consenso político deseable.

¿Qué le queda al gobierno? Por lo visto, apelar a su control mayoritario de ambas cámaras legislativas para convertir en ley su propuesta. De lo que, al parecer, no se ha percatado el gobierno, es que la constitución de la República le obligará a agotar un tercer intento de construcción de consenso para lograr su propósito: el consenso legislativo. Esto así por el hecho de que una ley de reforma fiscal o tributaria tiene el carácter de una Ley Orgánica para cuya aprobación el oficialismo no cuenta con la mayoría necesaria, al menos en la Cámara de Diputados.

El fundamento jurídico de las leyes orgánicas en nuestro país se encuentra establecido en el artículo 112 constitucional que dispone que "Las leyes orgánicas son aquellas que por su naturaleza regulan los derechos fundamentales; la estructura y organización de los poderes públicos; la función pública; el régimen electoral; el régimen económico financiero; el presupuesto, planificación e inversión pública; la organización territorial; los procedimientos constitucionales; la seguridad y defensa; las materias expresamente referidas por la Constitución y otras de igual naturaleza. Para su aprobación o modificación requerirán del voto favorable de las dos terceras partes de los presentes en ambas cámaras."

Como se aprecia de la simple lectura del texto citado, las leyes que regulan el régimen económico y financiero forman parte del ámbito normativo reservado a las Leyes Orgánicas, estando el mismo consignado en el Título XI de la constitución dominicana bajo el epígrafe "Del Régimen Económico y Financiero y de la Cámara de Cuentas".

Por su parte, la Sección III del Capítulo II del mismo Título XI aparece bajo la denominación "De la Tributación". En consecuencia, como parte central de la política económica que constituye el objeto del referido Título XI constitucional, la materia tributaria, y las normas que la desarrollan y configuran el entramado institucional que le da sustento, hace parte del ámbito normativo propio de las Leyes Orgánicas.

En virtud de lo anteriormente expuesto a toda ley, o reforma de ley, que afecte el sistema tributario le siguen las consecuencias propias de las Leyes Orgánicas en términos del requisito de mayoría para su aprobación (2/3 partes de los presentes en cada una de las cámaras una vez verificado el quórum) y por tanto, la búsqueda de un nivel superior de consenso legislativo que es lo que le confiere un estatus especial a las Leyes Orgánicas en nuestro sistema jurídico. En el caso de la iniciativa que remitirá el Ejecutivo al Congreso (si no lo ha hecho ya al momento de publicación de este artículo) la mayoría calificada que se exige para su aprobación tiene una doble y complementaria razón de ser: i) en razón de que ella, en sí misma, es una ley tributaria y ii) en razón de que tiene por vocación expresa modificar y derogar el contenido de varias leyes del sistema tributario que, por tener también las características de Leyes Orgánicas, no pueden ser derogadas o modificadas por leyes aprobadas con una mayoría distinta a la requerida para su propia aprobación.

La regla de mayoría especial requerida para la aprobación y modificación de las leyes orgánicas es lo que llevó al Tribunal Constitucional español a considerarlas como la "expresión de una democracia de consenso" (STC 224/1993).

En resumen, el artículo 112 de la constitución dominicana ha establecido una reserva de Ley Orgánica para ciertas materias, entre las que se encuentra el sistema impositivo. Esta reserva, contenida en el antes citado mandato constitucional, no puede ser soslayada por el gobierno el cual, por tanto, está en la obligación de abrir un nuevo escenario de consenso en la Cámara de Diputados, en primer lugar, con la bancada perredeísta pero también, aunque en menor medida, con algunos diputados del Partido Reformista que han expresado duras críticas a la propuesta de reforma del Ejecutivo.

La advertencia queda hecha, no sea que nos quieran sorprender, como ya sucedió en el pasado, pretendiendo aprobar con una regla de mayoría absoluta de mitad más uno, una norma que amerita una mayoría calificada dos terceras partes.

Diario Libre