A propósito de leyes orgánicas

La decisión tomada por el Comité Político del Partido de la Liberación Dominicana (PLD) de modificar la Constitución para permitir la repostulación del presidente Danilo Medina ha traído al debate jurídico temas de incuestionable trascendencia constitucional. En el epicentro del debate está el tema de la naturaleza de la ley de convocatoria que declara la necesidad de la reforma de nuestra ley sustantiva; es decir, si se trata de una ley ordinaria o de una ley orgánica, pues si fuese del tipo de esta última se agravaría el requisito de mayoría. En razón de la importancia que tiene el tema, tanto para el presente como para la posteridad, haremos algunas precisiones sobre el mismo.

Lo primero que debemos advertir es que tal y como ha planteado la doctrina constitucionalista española, la introducción constitucional de las leyes orgánicas en el sistema de legalidad, independientemente de la postura que cada autor sostenga, significa una fuente de abundantes problemas, por lo que son muchas y calificadas las voces que la consideran como una distorsión en el sistema normativo. Algunos críticos, como Ángel Garrorena Morales, han acompañado sus objeciones con fuertes calificativos de condena, tales como “Las leyes orgánicas y su espúrea naturaleza jurídica”; “Forma aberrante de supralegalidad”.

Ahora bien, al margen de los pesares y agravios que se puedan esgrimir, lo cierto es que las leyes orgánicas constituyen un instrumento legal de larga data y amplia utilización en el sistema constitucional europeo. Tanto es así que en 1794 y 1795 se propuso, sin éxito, la creación de una comisión para desarrollar en leyes orgánicas la Constitución jacobina de 1793; pero, tal como plantea Charles Sirat, en su ilustrativo ensayo “La ley orgánica y la Constitución de 1958”, este fue el mecanismo implementado en términos formales por el constituyente de 1958 para encerrar dentro de estrictos límites el ejercicio de las competencias reconocidas a las asambleas, forzando por esta vía un sistema de consenso entre el parlamento y el gobierno, sin tener que restringir el catálogo de libertades públicas conquistado.

Las leyes orgánicas, por definición, son disposiciones legislativas que completan los textos constitucionales organizando algunas instituciones y materias, como afirma de manera lacónica, pero esclarecedora, Jean Gicquel: “Son las que la constitución declara como tales”. De aquí que puedan existir leyes orgánicas, sólo en sentido material del término, sin que éstas se encuentren provistas de ninguna formalidad especial; de hecho, en Francia, tal y como señala el profesor supracitado: “Bajo reserva hecha de 1848 hasta 1958, la ley orgánica se definía en derecho francés a partir de signos materiales, a partir del análisis de sus disposiciones, y no por la ayuda de elementos formales; exteriormente ella no se distinguía por ningún tratamiento especial de la ley ordinaria. Ella era obra del parlamento, y era elaborada en las mismas condiciones, siguiendo el mismo procedimiento, que la ley ordinaria: ningún plazo especial, ninguna mayoría calificada eran requeridas para su adopción” (Dalloz 1960, pág. 153); es decir, era un concepto simplemente político, toda vez que su elaboración la realizaba el mismo órgano, siguiendo los mismos procedimientos que la ley ordinaria.

El carácter de ley orgánica no le viene dado a la ley por el Congreso con su voto por mayoría absoluta, como sucede, por ejemplo, en el caso nuestro, sino que es la constitución la que le otorga esta categoría. El texto del artículo 112 de nuestra carta magna establece cuales leyes tienen la categoría de orgánicas, a saber: “Artículo 112.- Leyes orgánicas. Las leyes orgánicas son aquellas que por su naturaleza regulan los derechos fundamentales; la estructura y organización de los poderes públicos; la función pública; el régimen electoral; el régimen económico financiero; el presupuesto, planificación e inversión pública; la organización territorial; los procedimientos constitucionales; la seguridad y defensa; las materias expresamente referidas por la Constitución y otras de igual naturaleza. Para su aprobación o modificación requerirán del voto favorable de las dos terceras partes de los presentes en ambas cámaras.”

Haciendo una lectura con espíritu reflexivo del artículo 112 antes citado, resulta que dentro de su enumeración no puede ser incluida la ley que declara la necesidad de la reforma, pues las leyes orgánicas, tal y como las define nuestro texto, son aquellas que establecen un marco regulatorio en los temas y materias taxativamente previstos por dicho texto; la ley de convocatoria a lo que se limita es a declarar, no a regular, la necesidad de la reforma, la cual una vez declarada se regulará de conformidad con el procedimiento establecido por la misma Constitución en los artículos 267 al 272; al no estar declarada constitucionalmente como ley orgánica la ley de convocatoria, a ella no puede aplicársele esta condición, pues el carácter de ley orgánica sólo puede provenir de una habilitación especial de la Constitución. Además, si como hemos dicho antes, si con el carácter orgánico de la ley se buscaba garantizar el consenso entre el Ejecutivo y el Congreso en materias determinadas, este objetivo es imposible lograrlo con la ley que declara la necesidad de la convocatoria, toda vez que ella se impone al Ejecutivo, ya que éste, de conformidad con el artículo 270 de la ley sustantiva, no puede observarla.

En conclusión, pretender darle el carácter de orgánica a la ley que declara la necesidad de la reforma sería un mal precedente, pues ello implicaría hacer una aplicación extensiva del conjunto de materias contenidas en el artículo 112, con lo cual se banalizaría el mecanismo de ley orgánica, sucediendo lo que ya denunciaba García de Enterría en su celebrada obra “Curso de Derecho Administrativo”: “Una interpretación extensiva de este conjunto de materias no es sostenible, a menos que se pretenda propiciar un bloqueo de la actividad legislativa de desarrollo de las mismas, especulando con la exigencia de la mayoría absoluta del congreso”. Además, parafraseando a Carl Schmitt, las leyes orgánicas se convertirían en una fórmula para que las generaciones presentes le cierren las puertas en términos legislativos a las generaciones futuras.

Diario Libre