Gasto tributario: alto costo fiscal sin beneficios demostrados a la vista

Como ocurre desde hace 13 años, para el 2020 el Congreso de la República aprobó un presupuesto público inicial que incluyó exenciones de pagos correspondientes a impuestos aprobados por las leyes tributarias del país. Para la fecha en que fue promulgado ese proyecto original del presupuesto, sucedido el 20 de diciembre de 2019, esas exenciones tributarias fueron estimadas en RD$237,908.6 millones, equivalente al 4.84 % del PIB proyectado para entonces.

Pero en marzo de este año ingresó al país el virus identificado como el COVID-19, que ha atacado a las personas y a través de ellas a las cadenas productivas de la economía. Eso sucedió en el país y en el mundo, provocando la más profunda y extraña recesión económica global que tal vez se haya visto.

El impacto de la pandemia, con su calamidad de 2,098 muertes y 111,666 contagiados al 29 de septiembre de 2020, ya había provocado otra enorme caída para el país en su PIB, al caer durante el primer semestre en 8.4 %, muy lejos del objetivo proyectado de un crecimiento de 5 % para todo el año.

Es un año impregnado de fatalidades por la pandemia que paraliza la economía y enferma y mata a las personas. Y es cuando se ponen de forma mucho más clara las evidencias sobre las necesidades de recursos fiscales para combatir la pandemia y mantener la economía a flote hasta donde y hasta cuando se pueda.

También permite repensar sobre la falta de un adecuado análisis de costo-beneficio sobre las inversiones y sacrificios fiscales que en el pasado y en el presente ha realizado el Estado bajo el esquema de las prioridades y diseño del gasto tributario.

Gastos: tributario o la salud

Por ejemplo, para el mismo año 2020 el gasto funcional en salud inicialmente presupuestado asciende a RD$87,035.2 millones, lo que equivale a un 36.6 % del gasto tributario para el mismo año. Casi la tercera parte.

La clasificación funcional del gasto define las verdaderas prioridades, pues se orienten directamente hacia los objetivos socioeconómicos con lo que se buscan beneficiar a los diferentes segmentos de la sociedad.

Como ejemplo de estos objetivos, dado el contexto, resalta la creación de una adecuada y extensa red de centros de atención primaria, unidades comunitarias de salud de primera instancia que tienen por objetivo llevar los servicios de salud y educar sobre ellos a las diversas comunidades distribuidas en todo el territorio nacional.

Pero a diferencia de los sectores beneficiados por las políticas en el gasto tributario por las anteriores administraciones, a estos centros se les puede calificar como la cenicienta del gasto público, una ironía en el mundo del Covid-19.

Por ejemplo, en el Presupuesto Público del 2020 se aprobaron fondos para la salud pública ascendentes a RD$ 87,035.2 millones. Este monto corresponde a la clasificación funcional, que refleja su finalidad más específica, que es, valga la redundancia, la salud.

Sin embargo, apenas representa el 37 % del monto estimado sobre el gasto tributario para ese mismo año, que consiste en las exenciones fiscales que realiza el Estado en beneficios de empresas en áreas especifica de la economía, además de los consumidores.

El gasto tributario es definido como el monto de ingresos fiscales que el Estado decide dejar de percibir al otorgar un tratamiento impositivo a favor de empresas y sectores económicos, pero que se aparta de lo que dicta legislación tributaria. El objetivo, supuestamente, es fomentar su desarrollo.

Entre la teoría y la realidad

Eso dice la teoría. Pero después de 13 años consecutivos en que el que Estado favorece a diversas empresas con exoneraciones de impuestos por un monto que ha llegado a representar hasta un 6 % del PIB, aun no se conocen evaluaciones de costo-beneficio que demuestren que ese alto sacrificio fiscal resulta productivo.

Nelson Suárez, un reconocido economista y profundo conocedor de las áreas fiscales y presupuestarias del Estado dominicano, destaca: “Cada vez que yo doy una exención, se supone que es porque me va a generar un beneficio”.

Y con respecto a esas exenciones fiscales, agrega: “Ahí hay un desorden grande. Y ese gasto tributario es el fundamento de la baja presión tributaria del país “.

Explica que el país tiene un sistema tributario formal que es de 22 % o del 23 % del PIB. Pero del que cobra solo un 14 %, mientras que ahora mismo tiene entre un 6 % a 7 % del PIB en exenciones fiscales.

¿Se ha medido el beneficio resultante? Y si es así, ¿dónde está?

Se ha medido la baja presión tributaria del país, que no da ni para financiar la salud pública, ni fomentar el desarrollo social sostenido y ni mejorar significativamente las condiciones de vida de los estratos sociales más empobrecidos. Para lograrlo se requiere la creación, por parte del Estado, de bienes públicos, desde el alumbrado de las calles hasta seguridad pública eficiente. Además de un sistema de salud y educación pública de calidad y que sea accesible para todos los ciudadanos.

Pero a la baja presión tributaria del país también se le suma la histórica, alta e insólita evasión en el pago de impuestos directos e indirectos, también asociada al intrincado y voluminoso gasto tributario.

Montañas de evasión fiscal

Un informe de la Dirección General de Impuestos Internos (DGII), divulgado en 2018, pero que cubre el período entre los años 2007 al 2017, revela que durante el mismo la evasión del impuesto sobre la renta de las personas jurídicas (léase “empresas”) fluctuó entre el 56.36 % y el 68.47 % del potencial de las recaudaciones tributarios. Se recaudó menos de lo que se evadió.

Esto significó, por ejemplo, que en 2017 por impuestos sobre la renta a las empresas el país debió recaudar un 6.81 % del PIB, pero apenas logró alcanzar un 2.60 % (recaudación observada). La diferencia es la evasión, eufemísticamente denominada como “incumplimiento”.

En 2017, último año del estudio, las empresas evadieron el pago del impuesto sobre la renta por un monto equivalente al 4.2 % del PIB.

Y a ese monto se le sumó la evasión de impuestos sobre la renta de las personas físicas, que fluctuó ente un mínimo de 57.07 % (en 2017) a un máximo de (63.87 %) de “incumplimiento”.

Una simple suma nominal revela que el Estado dejó de percibir recursos, por un valor nominal, desde luego, ascendente a RD$1,459,495.75 millones. Y es mucho más si se considera el valor del dinero en el tiempo y en la oportunidad.

Una tendencia similar se reflejó en las recaudaciones del impuesto a la transferencia de bienes y servicios industrializados (Itbis), conocido en otros países como el impuesto al valor agregado (IVA).

Para el mismo período, el total de la evasión de este impuesto refleja una suma aritmética ascendente de RD$834,502.4 millones, lo que equivale a una evasión ascendente al 41.13 % del total de lo que debió recaudarse.

Y al igual que con el impuesto sobre la renta a las personas jurídicas, en esta evasión están las empresas, en este caso las comerciales, que actúan como agentes de retención de esos impuestos.

Un estudio conjunto de la Comisión Económica para América Latina y el Caribe (Cepal) y Oxfam Internacional titulado “Los incentivos fiscales a las empresas en América Latina y el Caribe” concluye que la cantidad de recursos que se dejan de recaudar debido a los incentivos tributarios alcanza magnitudes no despreciables, tanto en relación con el tamaño de la economía.

Pero que “los resultados de los escasos estudios costo-beneficio realizados en la región muestran que dichos incentivos no son eficientes en función de los costos”. Y que, por esta razón, “existe un amplio espacio para avanzar en su racionalización y mejorar su diseño y focalización”.

Y sobre la inversión extranjera, ¿la atrae?: “Los incentivos tributarios constituyen sólo uno de los factores que pueden afectar la inversión, la creación de empleo y el crecimiento económico”, dice el estudio.

El informe menciona que existen otros elementos externos al sistema tributario que han resultado más relevantes, “como la calidad de las instituciones, la infraestructura, el tamaño del mercado y la estabilidad económica, política y social”.

Y sobre las zonas francas cita estudios econométricos para Costa Rica, El Salvador y República Dominicana, que concluyen que a través de las exoneraciones temporales de impuestos existe “un alto riesgo de favorecer proyectos de alta rentabilidad que se hubiesen concretado aún sin los incentivos”.

Mientras que otros del Banco Mundial concluyen que “la estabilidad política y la seguridad, junto con la presencia de un entorno legal y normativo estable en el país, tienen mucho más peso que cuestiones como las tasas impositivas o los costos laborales bajos”.

Edwin Ruiz