Carlos Bonelly120 días para definir el modelo de transporte público urbano: quien gestiona y cómo se financia
El desafío de los ciento veinte días para transformar el transporte
Arrancó la cuenta atrás: 120 días para decidir, de verdad, cómo se gestionará el transporte urbano que usamos cada día. El primer paso del Decreto 652-25 concentró decisiones en una sola cabeza, justo lo contrario de lo que recomiendan las buenas prácticas cuando se busca más eficacia y eficiencia. Pedirle a la misma persona operar y decidir qué, cuándo y a quién contratar es como pedirle al árbitro que juegue y pite el partido: quizá se acelere algo, pero a costa de imparcialidad, transparencia y, al final, del marcador que paga la ciudadanía.
Este artículo propone un modelo claro y verificable, alineado con la Ley 63-17 y con estándares internacionales: OPRET opera, con licencia y contrato-programa que mida resultados; otra unidad distinta contrata obras y servicios con reglas abiertas y comparables; y todo —incluidos los ingresos comerciales— transita por el carril público de la contratación. Reglas claras para que el servicio mejore y cada peso sea rastreable. Si en estos 120 días se elige ese camino, gana el usuario; si no, solo habremos cambiado el discurso, no el sistema.
Diagnóstico del modelo actual — Mapa de actores y superposiciones: Un sistema con rectoría, operadores y un fideicomiso que también contrata
Hoy conviven organismos que se pisan. En el plano normativo, la Ley 63-17 dio al INTRANT la condición de órgano rector: diseña la política, planifica el sistema integrado y fija estándares de calidad y desempeño. La prestación del servicio debe autorizarse mediante licencias de operación a operadores públicos o privados, con vigencia de cinco años y renovaciones sujetas a evaluaciones de desempeño.
En la práctica, la OPRET no solo opera el Metro; también planifica, diseña y contrata la construcción de obras del propio sistema. Esa acumulación de funciones choca con el mandato legal de transformar a OPRET en empresa pública operadora y separar la operación de la contratación de infraestructura. OMSA ha avanzado hacia la figura empresarial; OPRET sigue como oficina, lo que dificulta levantar "murallas chinas" entre quien presta el servicio y quien decide qué, cuándo y cómo se construye.
A este cuadro se suma FITRAM, fideicomiso público adscrito al Ministerio de la Presidencia, que prioriza y contrata grandes obras y servicios. El Decreto 652-25 refuerza esa centralidad y, además, une dos sombreros: el director de OPRET es también director ejecutivo de FITRAM (con voz en el Consejo Técnico) y se crea una Oficina Coordinadora de Proyectos dentro del fideicomiso. En la práctica, el mismo ámbito de decisión opera y dirige el vehículo que contrata la infraestructura, difuminando la separación funcional que exigen los controles públicos.
Balance del modelo vigente: INTRANT regula, licencia y planifica; OPRET combina operación y decisiones de obra; FITRAM concentra la priorización y contratación. El resultado: redundancia de competencias, incentivos cruzados y cuentas difíciles de seguir cuando los procesos no discurren íntegramente por el carril público de contratación y rendición de cuentas. Esta superposición encarece decisiones, debilita la comparabilidad técnica y hace más frágil la transparencia que la propia Ley 63-17 quiso asegurar.
Lo que manda la Ley 63-17 — El modelo objetivo en lenguaje llano: Planificar, licenciar y operar por desempeño
La ley establece un esquema simple: INTRANT planifica y regula; los operadores prestan el servicio bajo licencia; la gestión se evalúa por resultados. En términos prácticos, INTRANT es el órgano rector y de planificación sectorial: define rutas, esquemas operativos y estándares de calidad.
La licencia de operación es el "permiso para servir". No es decorativa: tiene vigencia de cinco años, la renovación exige cumplimiento regulatorio y buen desempeño, y operar sin licencia es sancionable. Así, la calidad deja de basarse en declaraciones y pasa a depender de resultados verificables.
La ley también ordena la conversión institucional: OMSA y OPRET deben transformarse en empresas públicas (o mixtas) prestadoras de servicio —con gobierno corporativo, cuentas auditadas y objeto social claro—, y se derogan los decretos que las crearon como oficinas. La intención es inequívoca: separar la operación empresarial de cualquier función de contratación de infraestructura y dotar a los operadores públicos de reglas para medir, comparar y corregir.
Para que esa arquitectura funcione en la calle, el corazón operativo es pagar por servicio. Cuando el operador es público, el instrumento es el contrato-programa suscrito por el INTRANT con la empresa operadora: fija metas (puntualidad, disponibilidad, seguridad, limpieza, eficiencia energética), define cómo se miden, establece bonos y penalidades y hace explícito el subsidio y sus fuentes. Cuando el operador es privado, la relación se articula mediante un contrato de Alianza Público-Privada (APP) al amparo de la Ley 47-20, contratado igualmente por el INTRANT: asigna riesgos (construcción, demanda, operación), define pagos por desempeño (disponibilidad, pasajero-km o plaza-km), prevé reequilibrios y exige cierre financiero y garantías. En ambos casos, la licencia sigue siendo el umbral regulatorio y el pago se alinea con resultados, evitando la "guerra del centavo" y protegiendo la continuidad del servicio.
En resumen: INTRANT planifica y otorga licencias; los operadores —constituidos como empresas cuando sean públicos— operan por desempeño; y la operación se gobierna con contrato-programa (si el operador es público) o con contrato APP (si es privado), ambos suscritos por INTRANT. Operar no es contratar infraestructura: las obras y adquisiciones siguen el carril público de la contratación, mientras la calidad se asegura con metas, medición y cuentas claras.
Los 120 días del Decreto 652-25 — Oportunidad y riesgos reales: Rediseñar con separación de funciones, no concentrarlas
El decreto abrió una ventana inédita: 120 días para presentar propuestas normativas y operativas que reorganicen el sistema; a la vez, juntó sombreros en la cúpula. Esa combinación puede acelerar, pero también mezcla incentivos entre operar y contratar, precisamente donde la buena gobernanza exige murallas chinas. La oportunidad está en usar el plazo para corregir el trazo; el riesgo, en normalizar la concentración.
El texto reconfigura FITRAM: ajusta el Consejo Técnico, crea una Oficina Coordinadora y ordena adecuar el acto constitutivo del fideicomiso. Bien usado, puede mejorar priorización y ejecución; mal usado, puede convertirse en puerta lateral que sustituya procedimientos abiertos y trazables. La prisa es mala consejera si debilita controles: lo que gane en velocidad lo puede perder en legitimidad y en costo de ciclo de vida.
El rediseño responsable se mide con reglas simples: separar quién opera de quién contrata, alinear la arquitectura con la Ley 63-17 (operación bajo licencia y evaluación por desempeño) y someter toda contratación al piso común del sistema público. En ese marco, OPRET debe convertirse en empresa pública y concentrarse en operar por resultados; la contratación de obras y equipamientos debe recaer en una unidad distinta, con procesos abiertos y comparables. Solo así el rector (INTRANT) puede exigir calidad y renovar licencias en función del desempeño. Estos 120 días son la ocasión para dejarlo por escrito.
El plano correcto — Operador público robusto y unidad contratante distinta: Buenas prácticas internacionales para más eficacia y eficiencia
Lo que funciona en ciudades comparables cabe en tres líneas: OPRET opera como empresa pública ferroviaria con licencia y contrato-programa; otra unidad contrata obras, sistemas y servicios bajo reglas abiertas y comparables; y la financiación se organiza con tarifa técnica, ingresos no tarifarios dedicados a O&M y reportes fiscales claros. Este esquema separa incentivos, facilita la supervisión y evita que la urgencia del día a día contamine decisiones de inversión. El contrato-programa convierte la operación en un servicio medible —puntualidad, disponibilidad, seguridad, limpieza, eficiencia energética— con bonos y penalidades y un subsidio explícito que se discute y se rinde, no se esconde.
La unidad contratante —distinta del operador— garantiza neutralidad tecnológica y competencia real. Su trabajo es preparar y licitar proyectos con pliegos comparables, presupuesto base publicado, cronogramas realistas y criterios de valoración que ponderen costo de ciclo de vida (CAPEX+OPEX+reposiciones), no solo el precio de hoy (como se ha podido comprobar en el Monorriel de Santo Domingo). Bajo este arreglo, el operador no especifica ni adjudica las obras que luego explotará: participa como usuario experto, con murallas chinas que evitan conflictos. La contratación fluye por el carril público, con expediente íntegro (actas, informes, contrato y adendas) y trazabilidad de cada decisión.
El orden financiero completa el modelo. La tarifa técnica cubre la operación eficiente y las reposiciones; la diferencia con la tarifa al usuario se cubre con aportes presupuestarios transparentes y predecibles. Los ingresos no tarifarios (alquileres, publicidad, naming rights, estacionamientos) se canalizan a una cuenta del sistema para reducir el subsidio operativo, no para gasto corriente difuso. Informes periódicos, estados financieros auditables y curvas de pago por contrato permiten a Hacienda, al regulador y a la ciudadanía seguir cada peso. Como referencia, modelos integradores como el Consorcio Regional de Transportes de Madrid muestran que separar operación, contratación y financiación no rompe la coordinación: la fortalece con reglas estables, responsabilidades claras y un tablero común.
Cinco medidas chequeables en esta ventana de 120 días: Señales de que se escogieron reglas, no atajos
En una reforma seria no valen los anuncios: valen documentos con fecha, firma y responsable. En esta ventana, hay cinco comprobaciones que cualquier persona puede verificar en línea y que dirán si se eligieron reglas o atajos:
- Separar formalmente funciones. Resolución que establezca a OPRET como operador (licencia y metas) y a una unidad contratante distinta para obras, sistemas y servicios. Verificación: resolución publicada, organigrama funcional y mapa de procesos con vigencia y responsables.
- Iniciar la conversión jurídica de OPRET en empresa pública operadora. Estatutos, gobierno corporativo, objeto social centrado en operar, reglas de auditoría y plan de transición de personal y activos. Verificación: cronograma, actas de aprobación, inscripción en el registro correspondiente y plan de cuentas que separe operación de inversión.
- Definir el contrato-programa como instrumento troncal. Modelo suscrito por INTRANT con metas, metodología de medición, bonos/penalidades y subsidio explícito, con revisión anual. Verificación: texto disponible en línea con KPIs y metas 2026, periodicidad de reporte y responsables de validación de datos.
- Establecer el marco económico del sistema. Metodología de tarifa técnica (CAPEX/OPEX/reposiciones), pagos por desempeño y cuenta integrada que reciba aportes públicos e ingresos no tarifarios con destino a O&M. Verificación: documento metodológico, curvas de pago por contrato y reporte trimestral de ingresos/gastos con nota fiscal sobre subsidios y riesgos.
- Publicar expediente único y cronograma de hitos por proyecto. Repositorio público con estudios, pliegos, actas, informes de evaluación, contratos/adendas y estados de pago, más ficha por proyecto (licitación, adjudicación, obra, pruebas, entrada en servicio). Verificación: URL activa y actualizada, con responsable, documentos descargables y fecha de última actualización.
Si en 120 días aparecen resoluciones, estatutos, contrato-programa, metodología económica y expedientes completos, habrá reforma. Si solo hay anuncios sin papeles, habrá maquillaje. La diferencia se mide en clics: documentos en línea, con fechas y responsables.
Carlos BonellyDoctor Ingeniero de Caminos, Canales y Puertos. Consultor de economía del transporte y proyectos de asociación público-privada. Autor del manual Gestión y financiación privada de infraestructuras y servicios públicos: un enfoque práctico para la República Dominicana.