Víctor A. Santana Díaz
El falso conflicto entre áreas protegidas y propiedad privada
El rol de la función social y ecológica en el derecho de propiedad dentro del SINAP
En los últimos meses, dos decisiones judiciales relativas al régimen de las áreas protegidas han reactivado un debate recurrente: la supuesta incompatibilidad entre la protección ambiental de áreas protegidas y el derecho de propiedad. La discusión no es menor. De su correcta comprensión dependen la seguridad jurídica del territorio, la coherencia de la planificación estatal y la viabilidad de modelos de desarrollo que, lejos de oponerse a la conservación, deben operar dentro de ella.
El problema, sin embargo, no es nuevo. Con frecuencia se parte de una premisa tan repetida como jurídica insostenible: que la declaratoria de un área protegida implica el desapoderamiento automático de los propietarios o que la existencia de otras categorías de ordenación territorial, como los polos turísticos, obliga necesariamente a reducir los límites del Sistema Nacional de Áreas Protegidas (SINAP). Ambas conclusiones responden más a una lectura fragmentada del ordenamiento que a su diseño real.
El modelo dominicano de áreas protegidas no está construido sobre la eliminación del derecho de propiedad ni sobre la exclusión por medio de técnicas de ordenación del territorio, sino sobre la regulación del uso en función del interés ambiental. Comprender esta lógica resulta esencial para evaluar correctamente las decisiones judiciales recientes y, sobre todo, para evitar que el debate se desplace hacia soluciones que el propio sistema jurídico no contempla.
Las áreas protegidas encuentran su fundamento inmediato en la Constitución y en la Ley Sectorial de Áreas Protegidas núm. 202-04. En ambos niveles normativos, su configuración responde a una lógica común: la conservación de ecosistemas mediante la asignación de criterios de protección específicos sobre espacios geográficamente delimitados. No se trata, por tanto, de una categoría meramente declarativa, sino de una técnica de ordenación territorial orientada por objetivos de conservación ambiental.
Ahora bien, esa técnica no parte de la negación de la propiedad privada. La propia Ley 202-04 reconoce expresamente que el Sistema Nacional de Áreas Protegidas está integrado tanto por terrenos de dominio público como por terrenos de dominio privado que se encuentren dentro de sus límites (artículo 6). Más aún, el párrafo I de su artículo 9 dispone que los terrenos de dominio privado con título de propiedad inscrito "se reconocerán como tales", aun cuando estén ubicados dentro de un área protegida, estableciendo únicamente un derecho de preferencia a favor del Estado en caso de transferencia.
La consecuencia jurídica de esta previsión es clara: la categorización de un espacio como área protegida no equivale a una expropiación automática del derecho de propiedad. La titularidad subsiste. Lo que se transforma es el régimen de uso permitido. En ese mismo sentido, el Tribunal Constitucional ha precisado que la inclusión de un inmueble dentro del SINAP no constituye, por sí misma, una violación al derecho de propiedad ni al principio de seguridad jurídica, pues se trata de una limitación general derivada del modelo legal de protección ambiental (TC/1510/25).
En efecto, el contenido del derecho de propiedad en estos espacios queda condicionado por los objetivos de conservación definidos para cada categoría de manejo de las áreas protegidas. La intensidad de esas limitaciones dependerá del nivel de protección asignado al área y se concretará a través de los planes de manejo, instrumentos mediante los cuales el Ministerio de Medio Ambiente y Recursos Naturales (MMARN) regula los usos permitidos, restringidos o prohibidos en función de la sostenibilidad del ecosistema.
Solo de manera excepcional, cuando la consecución de los fines de conservación lo haga imprescindible, el Estado podrá adquirir los terrenos ubicados dentro de áreas protegidas, ya sea mediante compra directa o a través del procedimiento expropiatorio correspondiente, previa autorización del Poder Ejecutivo.
El modelo legal es, por tanto, inequívoco: la regulación del uso constituye la regla; la expropiación, la excepción.
Caso Monumento Natural Hoyo Claro: justiprecio sin expropiación
Este aspecto resulta particularmente relevante porque permite identificar una de las premisas centrales asumidas por la Segunda Sala del Tribunal Superior Administrativo en la Sentencia núm. 0030-03-2023-SSEN-00116, el 31 de marzo de 2023, relativa al Monumento Natural Hoyo Claro. De acuerdo con el criterio sentado en esa decisión, las previsiones de la Ley 202-04 conducen a que los terrenos ubicados dentro del Sistema Nacional de Áreas Protegidas deban ser necesariamente propiedad del Estado o adquiridos por este, de modo que aquellos pertenecientes a particulares habrían dejado de formar parte de su patrimonio para convertirse en bienes de la Nación sujetos a las condiciones de inalienabilidad, inembargabilidad e imprescriptibilidad.
Este razonamiento transforma una técnica de regulación de uso en una expropiación automática ficticia que la ley nunca ha previsto.
La desafectación del derecho de propiedad no aparece en la ley como una consecuencia automática de la declaratoria de área protegida, sino como una potestad eventual de la administración. El artículo 31 no impone la expropiación, sino que faculta al MMARN, previa autorización del Poder Ejecutivo, a adquirir los terrenos cuando ello resulte necesario para el cumplimiento de los objetivos de conservación, privilegiando los mecanismos de adquisición voluntaria y reservando el procedimiento expropiatorio para los casos en que no sea posible alcanzar un acuerdo con los propietarios.
Esta interpretación ha sido reafirmada por el propio Tribunal Constitucional en la sentencia TC/0172/20, dictada en ocasión de un amparo de cumplimiento mediante el cual los accionantes pretendían que el MMARN y otras entidades estatales procedieran al pago del justiprecio de un inmueble por el solo hecho de haber quedado comprendido dentro de los límites de un área protegida. Los accionantes sostenían que la mera declaratoria implicaba una expropiación.
El Tribunal, sin embargo, declaró la acción improcedente al constatar que no existía un acto administrativo concreto de declaratoria de utilidad pública ni una obligación legal específica, expresa y en el momento exigible de pagar indemnización, precisando que la inclusión del inmueble dentro del área protegida no comportaba por sí misma el desapoderamiento del derecho de propiedad ni la pérdida automática de las facultades esenciales del propietario. En ese contexto, esclareció que la eventual adquisición de esos terrenos constituye una potestad de la Administración sujeta a los mecanismos previstos en la ley (compra directa o expropiación) y no una consecuencia necesaria de la declaratoria de área protegida. En otras palabras, la declaratoria de área protegida no genera automática una obligación de indemnización.
Este entendimiento se corresponde con la configuración constitucional del derecho de propiedad. Como ha señalado el Tribunal Constitucional, dicho derecho se compone de una dimensión de utilidad individual y de una función social, lo que implica que "el derecho de propiedad queda limitado, pero el abanico de facultades del propietario, en mayor o menor amplitud, deben subsistir y, por tanto, este debe estar habilitado para obtener la utilidad económica del bien, aún en presencia de ciertas limitaciones..." (TC/0125/18). En el caso de las áreas protegidas, esa función social incorpora una dimensión ecológica que opera como un límite interno del derecho, fijando, mediante imposiciones de carácter general, la frontera normal del ejercicio de las facultades que lo integran.
La propia Ley núm. 202-04 parte de la premisa de que la propiedad privada dentro de las áreas protegidas no es jurídicamente estéril. El artículo 14 admite, en las distintas categorías de manejo, formas de uso compatibles con los objetivos de conservación, tales como el turismo ecológico, la investigación científica o la instalación de determinadas infraestructuras, siempre bajo la aprobación de la autoridad competente. El régimen legal no configura una prohibición absoluta de aprovechamiento, sino un sistema de usos condicionados. Esta lógica ha sido igualmente reconocida por el Tribunal Constitucional al señalar que el modelo del SINAP se articula sobre la regulación de los usos según la categoría de manejo y no sobre la eliminación del contenido económico del derecho de propiedad (TC/1510/25).
Caso Parque Nacional Jaragua: un polo turístico dentro de un área protegida
A esta lógica de usos compatibles responde también la controversia decidida en la Sentencia núm. 0030-1643-2025-SSEN-00786, dictada por la Quinta Sala del Tribunal Superior Administrativo, en fecha 20 de noviembre de 2025, relativa al Parque Nacional Jaragua, en la cual se sostuvo que la creación del Polo Turístico de la Región Suroeste implicaba la obligación de modificar el SINAP para excluir del área protegida el inmueble que comprendía parte del Polo Turístico de la Región Suroeste. Sin embargo, ni la Ley núm. 266-04, que crea el referido polo turístico, contiene una disposición de desafectación ni el diseño del sistema permite afirmar la exclusión entre ambas categorías.
La declaratoria de polo turístico constituye una técnica de promoción de un determinado modelo de desarrollo turístico, mientras que el área protegida es una técnica de regulación ambiental del territorio. Su coexistencia no es jurídicamente contradictoria, sino que exige una gestión administrativa que articule los distintos regímenes de uso conforme a los niveles de protección aplicables. Basta verificar que todos los niveles de protección de las áreas protegidas admiten alguna forma de uso turístico.
Entender lo contrario supone convertir un problema de gestión administrativa en una supuesta incompatibilidad normativa que el ordenamiento no reconoce. Corresponde al MMARN y MITUR definir, a través de los planes de manejo y de las autorizaciones administrativas correspondientes, el nivel concreto de intervención sobre cada espacio. En esa tarea se expresa una potestad regulatoria que, aunque dotada de márgenes de apreciación técnica, se encuentra plenamente sometida al Derecho.
Dicho lo anterior, que la declaratoria de un área protegida no genere automáticamente el deber de compensar, en atención a la función social y ecológica del derecho de propiedad, no significa que no puedan configurarse supuestos en los que proceda una indemnización económica sin la existencia de una expropiación. Los propietarios conservan el derecho a que el contenido utilizable de su bien sea determinado conforme a los principios de razonabilidad, igualdad, seguridad jurídica y proporcionalidad previstos en el artículo 3 de la Ley núm. 107-13, en armonía con los principios de conservación propios de la legislación ambiental.
De ahí que la regulación del uso en áreas protegidas sea controlable. El control jurisdiccional opera como garantía frente a intervenciones arbitrarias o discriminatorias que, bajo la apariencia de protección ambiental, priven al derecho de propiedad de toda utilidad económica. Es precisamente en el marco de este análisis que se abre la cuestión indemnizatoria: cuando la intensidad de la limitación impuesta al inmueble haga inviable un aprovechamiento económico razonable y vacíe de contenido las facultades esenciales del propietario. La indemnización no es, por tanto, la consecuencia natural de la protección ambiental, sino la respuesta jurídica frente a una intervención desproporcionada.
Aunque no en ocasión de áreas protegidas, la jurisprudencia constitucional ha tenido la oportunidad de analizar limitaciones cuya intensidad constituye una restricción desproporcionada equivalente a una expropiación indirecta o de hecho, estableciendo que en esos casos se activa el derecho al pago del justo precio (TC/0566/24). Esa consecuencia, sin embargo, no puede ser presumida. Debe ser demostrada por quien la invoca, acreditando que la regulación ha hecho imposible cualquier forma de aprovechamiento compatible con la naturaleza del área protegida.
En conclusión, el régimen de áreas protegidas dominicano no se construyó sobre la base de una expropiación forzosa de todos los derechos de propiedad afectados, ni sobre la exclusión entre categorías territoriales, sino sobre la regulación del uso conforme a objetivos de conservación. La expropiación es una herramienta excepcional; la regla es la compatibilidad entre protección ambiental, propiedad privada y actividades económicas sostenibles bajo planes de manejo.
Cuando se interpreta el sistema como si toda creación de área protegida implicara expropiación o como si cada política de desarrollo turístico exigiera reducir el SINAP, se está desvirtuando la configuración legal de nuestro ordenamiento medioambiental. El resultado no es mayor protección ambiental ni mayor desarrollo, sino inseguridad jurídica y desorden en la planificación del territorio, en detrimento del medioambiente.
Víctor A. Santana DíazAbogado con práctica especializada en litigios y regulación económica. Graduado de Derecho de la Universidad Iberoamericana (UNIBE), con maestrías en Procedimiento Civil por la Pontificia Universidad Católica Madre y Maestra (PUCMM) y en Gobernanza por la Universidad de Sussex, Inglaterra. Fue becario Chevening del gobierno del Reino Unido y actualmente ejerce en la firma Jiménez Peña.