Carlos Sully Bonnelly GinebraEl auge de los fideicomisos públicos
El dilema de la sostenibilidad fiscal
Los fideicomisos públicos se han convertido en uno de los principales instrumentos para ejecutar grandes infraestructuras en República Dominicana, pero su rápida expansión plantea una pregunta clave: qué reglas deben regir su gobernanza y su control público.
Los fideicomisos públicos no son una figura nueva en la República Dominicana. Su utilización en la gestión de proyectos públicos comenzó hace más de una década, con la creación en 2013 del Fideicomiso RD Vial, concebido para administrar los ingresos de peajes y financiar la expansión y mantenimiento de la red vial del país.
En ese mismo período también se crearon otros fideicomisos orientados a objetivos específicos de política pública, como la promoción de inversiones o la ejecución de programas de vivienda.
Sin embargo, el papel de este instrumento institucional ha cambiado de forma significativa en los últimos años. A partir de 2020–2021 los fideicomisos públicos comenzaron a utilizarse con mayor intensidad como vehículos para estructurar grandes proyectos de infraestructura, especialmente en sectores estratégicos como el transporte urbano.
La creación del Fideicomiso FITRAM, encargado de impulsar proyectos como los monorrieles de Santiago y Santo Domingo, refleja con claridad esta nueva etapa en la política de inversión pública del país.
Este cambio plantea una cuestión que merece ser analizada con detenimiento: ¿qué implica para la organización del Estado que una parte creciente de las infraestructuras estratégicas del país se gestione a través de fideicomisos públicos?
Este artículo abre una serie dedicada a examinar ese fenómeno y sus implicaciones para la gobernanza institucional, la financiación de infraestructuras y la sostenibilidad fiscal.
Un instrumento que ha pasado de excepcional a estructural
El uso del fideicomiso en la República Dominicana tiene su origen en la Ley 189-11 sobre Desarrollo del Mercado Hipotecario y el Fideicomiso, que introdujo esta figura jurídica en el ordenamiento dominicano. A partir de ese marco comenzaron a crearse los primeros fideicomisos vinculados a políticas públicas.
Con el tiempo, este instrumento empezó a utilizarse en ámbitos cada vez más amplios de gestión pública. El punto de inflexión llegó en 2023 con la aprobación de la Ley 28-23 sobre Fideicomiso Público, que estableció el marco jurídico específico para la organización, funcionamiento y utilización de estas estructuras por parte del Estado.
La aprobación de esta ley refleja una evolución clara: el fideicomiso público ha pasado de ser un instrumento utilizado de manera puntual en proyectos específicos a convertirse en uno de los mecanismos institucionales mediante los cuales el Estado organiza y ejecuta parte de sus inversiones estratégicas.
En particular, dos estructuras han adquirido un papel central en el ámbito de las infraestructuras de transporte: RD Vial, en el sector vial, y FITRAM, en el transporte urbano masivo.
Por qué los gobiernos recurren a los fideicomisos públicos
Una de las principales razones para utilizar fideicomisos es la posibilidad de crear patrimonios separados destinados exclusivamente a un proyecto o política pública concreta. Este esquema permite aislar los activos y recursos asociados al proyecto, facilitando su administración y ofreciendo mayor seguridad jurídica a las operaciones financieras vinculadas al mismo.
Otra ventaja es la estabilidad institucional que pueden ofrecer en proyectos de largo plazo. Las infraestructuras de transporte requieren inversiones que se planifican y amortizan durante décadas.
En ese contexto, contar con una estructura institucional que trascienda los ciclos políticos puede facilitar la continuidad de su gestión.
Los fideicomisos también permiten administrar ingresos dedicados, como ocurre con los peajes en el caso de la red vial, o con otros flujos asociados a determinados servicios públicos. Estos ingresos pueden destinarse directamente a la operación, mantenimiento o financiación de nuevas inversiones.
Asimismo, estas estructuras pueden facilitar esquemas financieros más flexibles, permitiendo combinar recursos públicos, ingresos propios del proyecto y financiación obtenida en los mercados.
Sin embargo, en algunos contextos el uso de estos instrumentos también ha estado asociado a la búsqueda de mayor flexibilidad frente a los procedimientos más estrictos que rigen la contratación pública tradicional. Cuando los marcos regulatorios de contratación, endeudamiento o evaluación de proyectos no se aplican con el mismo rigor, los fideicomisos pueden terminar operando con niveles distintos de supervisión o control fiscal.
Por esta razón, el debate sobre los fideicomisos públicos no se limita a su utilidad como instrumento de gestión, sino también a cómo garantizar que su utilización respete los mismos estándares de transparencia, evaluación de proyectos y responsabilidad fiscal que el resto de las inversiones públicas.
El crecimiento reciente de los fideicomisos en el país
Entre los ejemplos más relevantes de fideicomisos públicos destacan dos estructuras institucionales que concentran inversiones de gran magnitud: RD Vial y FITRAM.
El Fideicomiso RD Vial, creado en 2013 para la operación, mantenimiento y expansión de la red vial principal del país, administra los ingresos del sistema de peajes y los utiliza para financiar nuevas infraestructuras. De acuerdo con los estados financieros disponibles, a septiembre de 2025 el fideicomiso RD Vial registraba activos por aproximadamente RD$84,974 millones, equivalentes a cerca de US$1,400 millones. Estas inversiones se financian principalmente mediante emisiones de deuda respaldadas por los ingresos de peajes, con pasivos cercanos a RD$73,489 millones, equivalentes a unos US$1,220 millones.
Por su parte, el Fideicomiso para el Desarrollo del Sistema de Transporte Masivo (FITRAM) constituye el vehículo institucional utilizado para desarrollar algunos de los proyectos de transporte urbano más ambiciosos del país. Sin embargo, este fideicomiso no publica estados financieros desde marzo de 2022, lo que limita significativamente la posibilidad de conocer con precisión el volumen de inversiones ejecutadas o comprometidas bajo esta estructura.
Esta ausencia de información pública resulta especialmente relevante si se considera la magnitud de los proyectos que gestiona. De acuerdo con estimaciones difundidas por funcionarios y medios de comunicación, el monorriel de Santiago podría situarse en torno a US$1,300 millones, mientras que el monorriel de Santo Domingo podría alcanzar aproximadamente US$1,350 millones, considerando la obra civil, los sistemas electromecánicos y el material rodante.
La combinación de inversiones de esta magnitud con niveles limitados de información pública plantea interrogantes legítimos sobre los mecanismos de transparencia y rendición de cuentas aplicables a estas estructuras.
Gobernanza, transparencia y sostenibilidad fiscal
Durante muchos años la contratación de infraestructuras en la República Dominicana se apoyó en el marco general de la Ley 340-06 de Compras y Contrataciones Públicas, que incluía disposiciones sobre concesiones de obras públicas.
Sin embargo, esas disposiciones resultaron insuficientes para regular proyectos complejos de infraestructura, lo que llevó a revisar el marco institucional existente.
En ese contexto, en 2020 se promulgó la Ley 47-20 de Alianzas Público-Privadas, con el objetivo de establecer procedimientos más rigurosos de planificación, evaluación, estructuración contractual y transparencia en los proyectos desarrollados con participación del sector privado.
Sin embargo, antes incluso de la aprobación de esta ley, el Estado ya había comenzado a utilizar otro instrumento institucional: los fideicomisos públicos. El primer caso fue el Fideicomiso RD Vial, creado en 2013 en un momento en el que todavía no existía una regulación específica para este tipo de estructuras.
Con la llegada del nuevo gobierno en 2020, el modelo de alianzas público-privadas se presentó inicialmente como uno de los pilares de la política de inversión en infraestructuras. De hecho, las primeras iniciativas privadas presentadas bajo ese marco incluyeron proyectos como la Autopista del Ámbar y los monorrieles de Santiago y Santo Domingo.
Sin embargo, estos proyectos terminaron siendo estructurados mediante fideicomisos públicos en lugar de alianzas público-privadas contractuales. Solo en 2023 se aprobó la Ley 28-23 sobre fideicomisos públicos, que buscó dotar de un marco jurídico a un instrumento que ya estaba siendo utilizado para gestionar inversiones públicas de gran escala.
No obstante, esta ley establece un nivel de regulación significativamente menor que el previsto en la Ley de Alianzas Público-Privadas en aspectos como la evaluación previa de proyectos, los procedimientos de estructuración y contratación, o los mecanismos de rendición de cuentas.
Por esta razón, el debate sobre los fideicomisos públicos plantea una cuestión institucional más amplia: qué estándares de planificación, transparencia y responsabilidad fiscal deben aplicarse a los distintos modelos utilizados para financiar y gestionar infraestructuras públicas.
La pregunta que abre esta serie
Los fideicomisos públicos pueden convertirse en herramientas eficaces para gestionar proyectos de infraestructura complejos, especialmente cuando se trata de inversiones de gran escala que requieren estabilidad institucional y horizontes financieros de largo plazo.
Sin embargo, su rápida expansión en la República Dominicana plantea una cuestión fundamental para la política pública: si una parte creciente de las inversiones estratégicas del país comienza a organizarse a través de estas estructuras, resulta imprescindible definir con claridad qué reglas deben regir su gobernanza y cómo deben evaluarse sus proyectos.
Utilizados adecuadamente, pueden aportar continuidad institucional y capacidad de ejecución para proyectos complejos. Pero cuando su expansión se produce más rápido que el desarrollo de sus mecanismos de evaluación y control, surge una pregunta inevitable:
¿estamos fortaleciendo la capacidad del Estado o desplazando decisiones estratégicas hacia estructuras institucionales menos visibles?
Responder a esa pregunta será fundamental para el futuro de la inversión pública en República Dominicana.
En el próximo artículo analizaré cómo los fideicomisos públicos se relacionan con los distintos modelos de asociación público-privada, distinguiendo entre APP contractuales y APP institucionales.
Carlos Sully Bonnelly Ginebra