El contrato del monorriel: una evaluación bajo la sombra del cuestionamiento

La adjudicación del contrato de ingeniería y obra del Monorriel de Santo Domingo se produce hoy, miércoles 25 de marzo de 2026, el mismo día en que se publica este análisis. No se trata únicamente de una decisión administrativa más, sino de un punto de inflexión que condicionará el sistema de transporte urbano de la ciudad durante las próximas décadas. En este tipo de proyectos, el valor no está solo en lo que se construye, sino en cómo se decide.

Este contexto adquiere una dimensión especialmente relevante en el momento en que se produce la adjudicación. Mientras el presidente Luis Abinader desarrolla en Francia una agenda centrada en la atracción de inversión, el fortalecimiento de relaciones con el presidente Emmanuel Macron y la participación en iniciativas vinculadas a la OCDE sobre transparencia y lucha contra la corrupción, en el ámbito interno se adopta una de las decisiones más relevantes en materia de infraestructura pública. Esa coincidencia eleva, de forma inevitable, el estándar con el que debe analizarse el proceso.

Además, este contrato no define el sistema completo. Forma parte de un esquema dividido en dos paquetes: por un lado, la obra civil —objeto de esta licitación— y, por otro, el sistema electromecánico y el material rodante, que se contratarán posteriormente. Esta estructura introduce un elemento determinante: las decisiones que se adopten ahora fijarán los parámetros técnicos que condicionarán la tecnología futura y la competencia en la siguiente fase.

En este contexto, la evaluación de las propuestas técnicas adquiere un peso decisivo. Según el propio pliego, representa el 80% de la valoración total. Es decir, el contrato se decide fundamentalmente en esta fase. Y es precisamente ahí —en cómo se evalúa, en qué se valora y en si realmente se diferencia entre las propuestas— donde se concentran las principales dudas.

1. Un proceso impugnado: el contexto que no puede ignorarse

Antes de analizar la evaluación de las propuestas técnicas, es necesario situar el contexto en el que se produce esta adjudicación. El proceso de licitación del Monorriel de Santo Domingo no llega a su fase final sin controversia. Ha sido objeto de impugnación ante la Dirección General de Contrataciones Públicas (DGCP) y también ha sido puesto en conocimiento de la Dirección General de Ética e Integridad Gubernamental (DIGEIG), lo que refleja que las dudas trascienden lo estrictamente técnico y alcanzan el plano institucional.

Lo relevante es que estos cuestionamientos no se concentran en un único aspecto del procedimiento, sino que abarcan distintas fases del proceso. Por un lado, se señalan debilidades en la planificación del proyecto, con ausencia de una trazabilidad clara de los estudios previos, falta de una evaluación socioeconómica verificable y escasa evidencia de una integración coherente en el sistema de inversión pública. A ello se suma la falta de un presupuesto base claramente sustentado, lo que dificulta dimensionar con precisión el alcance económico real del proyecto.

Por otro lado, se cuestiona la forma en que se ha estructurado la contratación. El proyecto ha transitado por distintos modelos —desde iniciativas privadas hasta esquemas vinculados a fideicomisos o contratación de obra pública— sin que exista una definición integral claramente publicada. Esta evolución, junto con la fragmentación en paquetes, introduce incertidumbre sobre la coherencia del modelo y sobre las condiciones reales en las que compiten los oferentes.

A estos elementos se añaden dudas sobre el soporte técnico del expediente, la existencia de posibles asimetrías de información durante el proceso y la ausencia de documentación suficientemente clara sobre aspectos vinculados a la integridad, como la gestión de potenciales conflictos de interés. Todo ello configura un escenario en el que la competencia efectiva y la transparencia del procedimiento no resultan plenamente evidentes.

Este conjunto de factores no constituye el objeto central de este artículo, pero sí es imprescindible para entender el contexto en el que se desarrolla la evaluación técnica. Porque cuando un proceso presenta debilidades en su base —en su planificación, en su diseño o en su documentación—, esas debilidades tienden a manifestarse con mayor claridad en el momento en que se toman las decisiones. Y ese momento es, precisamente, la evaluación de las propuestas.

2. La evaluación técnica: donde debería decidirse el contrato

En este proceso, la evaluación de las propuestas técnicas no es una fase secundaria. Está concebida como el elemento central de la decisión. Así lo establece el propio pliego: la oferta técnica representa el 80% de la puntuación total, frente a un 20% de la oferta económica. En contratos de esta naturaleza —donde se combinan diseño e infraestructura— este enfoque es razonable. No se trata únicamente de construir, sino de definir cómo se construye y con qué nivel de calidad, viabilidad y capacidad de ejecución.

Pero este modelo tiene una condición esencial: solo funciona si la evaluación técnica es capaz de diferenciar entre las propuestas. Es decir, si permite identificar con claridad cuál de las ofertas presenta una mejor solución desde el punto de vista técnico, organizativo y constructivo.

La normativa que rige estos procesos es explícita en este sentido. La Ley 340-06, su reglamento y las guías de la Dirección General de Contrataciones Públicas establecen que la evaluación debe basarse en criterios previamente definidos, aplicados de forma objetiva, comparable y plenamente motivada. No basta con verificar que las ofertas cumplen. Es necesario valorar, comparar y justificar las diferencias.

Esto implica que la evaluación no puede limitarse a una validación general del cumplimiento de requisitos, ni puede apoyarse en apreciaciones genéricas o poco trazables. Cada puntuación debe corresponder a un criterio concreto, previamente establecido en el pliego, y debe poder explicarse en función de la información presentada por los oferentes. En otras palabras, la evaluación debe traducir las diferencias reales entre las propuestas en diferencias claras en la puntuación.

Sin embargo, cuando esta condición no se cumple —cuando la evaluación no introduce una separación efectiva entre las ofertas—, el sistema pierde su lógica interna. La técnica sigue teniendo un peso determinante en el diseño del proceso, pero deja de cumplir su función como mecanismo de selección. Y es precisamente ese contraste entre lo que el sistema está diseñado para hacer y lo que realmente ocurre lo que hace necesario analizar con detalle los resultados de la evaluación.

3. Lo que muestran los resultados: una evaluación que no diferencia

Si el apartado anterior describe cómo debería funcionar la evaluación técnica, el análisis de los resultados permite comprobar cómo se ha aplicado en la práctica. Y es precisamente en este punto donde el contraste se vuelve más evidente.

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La revisión de las actas e informes del Comité Técnico muestra que, aunque la evaluación se estructura formalmente en torno a los bloques previstos en el pliego —experiencia, capacidades técnicas, medios disponibles y propuesta metodológica—, la forma en que se trasladan estos criterios a la puntuación final no siempre permite identificar con claridad qué elementos han determinado las calificaciones obtenidas. Pero es en el resultado global donde el análisis adquiere mayor claridad.

El cuadro, que reproduce la estructura de evaluación definida en el pliego, permite observar con nitidez el patrón que caracteriza el proceso: ambos consorcios obtienen puntuaciones muy elevadas y prácticamente homogéneas en la mayoría de los criterios evaluados.

En la experiencia específica —que concentra más de la mitad de la puntuación técnica— las diferencias son marginales. En los apartados relativos a equipos y medios, las valoraciones alcanzan en muchos casos los niveles máximos para ambos oferentes. Y en el plan de trabajo y la metodología, las variaciones son tan reducidas que no introducen una separación significativa entre las propuestas.

Este comportamiento no es irrelevante. En un sistema donde la evaluación técnica representa el 80 % del resultado, su función no es simplemente confirmar que las ofertas cumplen, sino discriminar entre ellas en función de su calidad real. Es decir, debe permitir identificar cuál de las propuestas es técnicamente superior.

Cuando todas las ofertas obtienen puntuaciones cercanas al máximo, esa función se diluye. La evaluación deja de operar como un mecanismo de comparación efectiva y se aproxima más a una validación generalizada del cumplimiento. En lugar de seleccionar la mejor propuesta, confirma que todas alcanzan un nivel elevado.

El problema no es que las ofertas sean buenas. El problema es que el sistema no permite distinguir con claridad cuál es mejor.

Y en ese punto, la evaluación deja de cumplir el papel para el que fue diseñada. Porque si no hay diferencias reales en la puntuación, tampoco hay una base técnica sólida que justifique la decisión final.

4. El problema de fondo: la técnica decide... pero no discrimina

El análisis de los resultados no solo plantea dudas sobre las puntuaciones obtenidas, sino sobre la lógica con la que se ha aplicado la evaluación. Porque lo que está en cuestión no es únicamente cuánto se ha puntuado, sino qué se ha estado valorando realmente.

Uno de los elementos más relevantes es la aparente difuminación entre dos planos que la normativa separa de forma estricta: los requisitos habilitantes y los criterios de evaluación. Los primeros tienen una función clara: verificar que el oferente cumple unas condiciones mínimas para participar. Los segundos, por el contrario, deben servir para comparar las propuestas y determinar cuál es mejor.

Sin embargo, el comportamiento de las puntuaciones sugiere que esta distinción no se ha aplicado con la claridad necesaria. Elementos como la experiencia, la disponibilidad de medios o determinadas capacidades técnicas —que en muchos casos actúan como condiciones de entrada al proceso— parecen haber influido también en la valoración final, diluyendo la función comparativa de la evaluación.

A esto se suma un aspecto especialmente relevante: la forma en que se ha valorado la experiencia. No toda experiencia es equivalente. Existe una diferencia sustancial entre haber participado en un proyecto y haber demostrado su funcionamiento en condiciones reales de operación.

En el caso del consorcio integrado por Ingeniería Estrella y Sofratesa, la experiencia en monorriel se vincula esencialmente al proyecto de Santiago, que aún no está en operación y ha experimentado retrasos en su desarrollo. En estas condiciones, resulta discutible que pueda considerarse una experiencia plenamente validada desde el punto de vista técnico.

Por su parte, el consorcio competidor tampoco acredita de forma clara una experiencia consolidada en sistemas de monorriel en operación, y presenta antecedentes internacionales que invitan a un análisis más detallado de su trayectoria. Sin que ello implique prejuzgar su capacidad en este contrato, sí pone de manifiesto la necesidad de que la evaluación de la experiencia incorpore un criterio más exigente y diferenciado.

El resultado es que situaciones distintas —experiencia en ejecución, experiencia no finalizada o experiencia no plenamente acreditada— terminan recibiendo valoraciones muy similares. Y cuando la evaluación no distingue entre estos escenarios, pierde uno de sus principales elementos de valor.

En un sistema donde la técnica tiene un peso determinante, esta falta de discriminación no es un detalle metodológico. Es el punto donde el proceso deja de identificar la mejor propuesta y pasa, simplemente, a validar que todas parecen cumplir.

5. Competencia bajo cuestionamiento: cuando puede ser más formal que real

La escasa diferenciación entre las propuestas no puede analizarse de forma aislada. Debe situarse en el contexto en el que se desarrolla el proceso: un entorno de concurrencia limitada, con únicamente dos oferentes y con resultados técnicos prácticamente homogéneos.

En contratación pública, la competencia no se mide solo por el número de participantes, sino por la capacidad real del proceso para generar presión competitiva entre ellos. Es decir, por la existencia de ofertas que compiten en condiciones de independencia, con diferencias sustanciales que permitan seleccionar la mejor alternativa.

En este caso, la combinación de factores resulta relevante: baja concurrencia, puntuaciones elevadas y muy similares, y ausencia de una diferenciación técnica clara en la evaluación. Este patrón ha sido ampliamente analizado por organismos internacionales como la OCDE y por autoridades de contratación pública, que lo identifican como una señal que, al menos, debe ser objeto de atención.

Es importante precisar que estos elementos, por sí solos, no permiten afirmar la existencia de prácticas colusorias. La colusión exige evidencia específica de coordinación entre oferentes. Sin embargo, sí plantean una cuestión que no puede ignorarse: si la competencia ha sido realmente efectiva o si se ha limitado a una competencia formal.

La diferencia es fundamental. Un proceso puede cumplir formalmente con los requisitos de publicidad y concurrencia y, sin embargo, no generar una verdadera competencia entre alternativas. Cuando esto ocurre, el resultado deja de reflejar una comparación real de propuestas y pasa a depender, en mayor medida, de cómo se aplica la evaluación.

En un procedimiento donde la evaluación técnica determina el 80% del resultado, esta circunstancia adquiere especial relevancia. Porque si la competencia no introduce diferencias y la evaluación tampoco las refleja, el proceso pierde dos de sus principales mecanismos de garantía: la presión competitiva y la comparación técnica efectiva.

Y en ese punto, la adjudicación deja de ser el resultado de una competencia real entre soluciones para convertirse en un resultado difícilmente contrastable desde el punto de vista técnico.

6. Lo que está en juego: decisiones irreversibles

La evaluación técnica no solo selecciona un contratista. Define el sistema. Y lo hace en un contexto especialmente sensible: el proyecto está estructurado en dos paquetes diferenciados. El primero —objeto de esta licitación— incluye la ingeniería de detalle y la construcción de la infraestructura. El segundo, que se contratará posteriormente, abarca el sistema electromecánico y el material rodante.

Esta división introduce un elemento crítico. Las decisiones que se adopten en el primer paquete no son neutras desde el punto de vista tecnológico. Por el contrario, fijan parámetros estructurales —gálibos, tipología de la viga, geometría del trazado, radios de curvatura— que condicionarán directamente las soluciones que podrán integrarse en la segunda fase.

En la práctica, esto puede limitar de forma significativa el número de proveedores capaces de participar en el suministro del sistema electromecánico y del material rodante. Incluso puede acercar el proceso a un escenario en el que solo determinadas soluciones —o un número muy reducido de ellas— resulten plenamente compatibles.

Este efecto, conocido en la práctica internacional como "encapsulamiento tecnológico", tiene consecuencias directas sobre la competencia. Lo que en teoría debería ser una licitación abierta a múltiples proveedores puede convertirse en un proceso condicionado por decisiones adoptadas en esta fase inicial.

Y cuando la competencia se reduce, también lo hace la presión sobre precios y condiciones contractuales. Esto no afecta únicamente a la inversión inicial. Impacta, sobre todo, en el coste total del sistema a lo largo de su vida útil: operación, mantenimiento, reposiciones y posibles ampliaciones. En sistemas de transporte urbano, estos costes acumulados suelen ser incluso más relevantes que la inversión inicial.

El resultado es un aumento de los riesgos fiscales. Un sistema condicionado desde su diseño, con menor competencia y mayores costes potenciales, incrementa la probabilidad de requerir subsidios operativos, ajustes contractuales o inversiones adicionales no previstas.

Por eso, en un esquema como el planteado, la calidad de la evaluación técnica en esta fase no es un elemento más del procedimiento. Es el punto donde se define, en gran medida, el grado de competencia futura, el coste real del sistema y su impacto sobre las finanzas públicas.

Y cuando esa evaluación no discrimina adecuadamente entre alternativas, el riesgo deja de ser técnico y se convierte en estructural.

7. Entre el discurso internacional y la realidad interna

El momento en que se produce esta adjudicación introduce un contraste difícil de pasar por alto. Mientras se define uno de los contratos más relevantes en materia de infraestructura de transporte del país, el presidente Luis Abinader desarrolla en Francia una agenda centrada en la atracción de inversión, el fortalecimiento de relaciones institucionales con el presidente Emmanuel Macron y la participación en espacios vinculados a la OCDE, especialmente en materia de transparencia y lucha contra la corrupción.

Este posicionamiento proyecta una imagen clara: la voluntad de alinear al país con estándares internacionales de buena gobernanza, reforzar la confianza de los inversores y consolidar un marco institucional basado en la transparencia, la competencia y la calidad de los procesos públicos.

Sin embargo, es precisamente en este tipo de procesos —los de mayor impacto económico y estructural— donde esa credibilidad se pone a prueba. Y es aquí donde surge el contraste. Porque las dudas que rodean esta licitación no se limitan a aspectos puntuales, ni a interpretaciones menores del procedimiento. Afectan a elementos esenciales: la planificación del proyecto, la coherencia del modelo de contratación, la trazabilidad del expediente y la capacidad de la evaluación técnica para cumplir su función.

No se trata de cuestionar el discurso internacional, sino de subrayar una exigencia básica: la coherencia entre lo que se proyecta hacia el exterior y lo que se aplica en el ámbito interno.

La credibilidad institucional no se construye únicamente en los foros internacionales ni en las declaraciones públicas. Se construye en la forma en que se toman las decisiones, en la calidad de los expedientes y en la capacidad de los procesos para resistir el escrutinio técnico y jurídico.

Y es precisamente en este tipo de decisiones —las que comprometen recursos públicos durante décadas y condicionan el desarrollo urbano— donde esa coherencia deja de ser un principio abstracto para convertirse en un criterio medible.

Porque, al final, la confianza no se sostiene en lo que se declara. Se sostiene en lo que se puede demostrar.

8. Decidir hoy para no pagar mañana

Hoy no se está adjudicando únicamente un contrato de obra. Se está definiendo el sistema de transporte que marcará el desarrollo urbano de Santo Domingo durante los próximos 30, 40 o 50 años, así como los compromisos económicos que acompañarán a ese sistema a lo largo de todo su ciclo de vida.

En un proceso donde la evaluación técnica representa el 80% de la decisión, esa fase debía ser el elemento más sólido, más transparente y más exigente del procedimiento. No solo porque determina quién gana, sino porque valida la solución técnica sobre la que se construirá el sistema. Sin embargo, el análisis realizado muestra una cuestión de fondo: cuando la evaluación no discrimina entre propuestas, cuando las puntuaciones no reflejan diferencias reales y cuando los criterios no se traducen en una comparación efectiva, el proceso pierde su capacidad para identificar la mejor alternativa.

Las consecuencias de esta debilidad no son inmediatas, pero sí previsibles. Se manifestarán con el tiempo en forma de limitaciones tecnológicas, menor competencia en fases posteriores, mayores costes de operación y mantenimiento y, en última instancia, en la necesidad de asumir subsidios públicos. En proyectos de esta naturaleza, los errores no se corrigen fácilmente: se trasladan al funcionamiento del sistema y se acumulan durante décadas.

Por eso, cuando en el futuro se evalúen los resultados de este proyecto —sus costes reales, sus condicionantes técnicos o su impacto en las finanzas públicas—, el origen de esas decisiones no será difícil de identificar. Estará en este momento y en la forma en que se evaluaron las propuestas.

Porque lo que hoy se decide no es solo una infraestructura. Es el modelo de movilidad de una ciudad, la calidad del sistema que se va a operar y el compromiso económico que el país asumirá durante generaciones.

Carlos Bonnelly Ginebra

Doctor Ingeniero de Caminos, Canales y Puertos, consultor en Economía del Transporte y Proyectos de Asociación Público-Privada. Es autor del Manual de Gestión y Financiación Privada de Infraestructuras y Servicios Públicos: un enfoque práctico para la República Dominicana.