Reforma de la Ley 47-20 de APP: Dos varas para medir lo mismo

En el proceso de socialización del anteproyecto de reforma de la Ley 47-20 de alianzas público-privadas, actualmente abierto a la participación de instituciones, asociaciones y actores del sector, emerge una cuestión de fondo que trasciende el propio texto normativo. Cuando mecanismos que permiten desarrollar proyectos equivalentes operan bajo niveles de exigencia distintos, la elección del instrumento deja de ser técnica. Esta asimetría introduce un sesgo en la toma de decisiones públicas, afectando la calidad de los proyectos, la competencia y la sostenibilidad del gasto.

La reforma del régimen de alianzas público-privadas avanza en un contexto de diálogo institucional. El anteproyecto de modificación de la Ley 47-20 se encuentra actualmente en fase de socialización, con el objetivo de recoger aportaciones de distintos estamentos, asociaciones y actores vinculados a la inversión pública y a la participación privada en infraestructuras. Este proceso de consenso representa una oportunidad relevante para fortalecer el marco existente y ajustar su funcionamiento a la experiencia acumulada en los últimos años.

Sin embargo, más allá de las mejoras que puedan incorporarse en el texto legal, el debate plantea una cuestión más amplia: el modo en que el sistema de inversión pública evalúa y selecciona los proyectos. En un entorno donde conviven distintos mecanismos para ejecutar iniciativas con efectos económicos similares, la coherencia entre ellos resulta determinante para la calidad de las decisiones.

Es en este punto donde aparece una de las principales limitaciones del sistema actual. Cuando los instrumentos no se rigen por estándares comparables, la elección deja de centrarse exclusivamente en el proyecto y pasa a estar influida por el marco que lo regula. Y es precisamente en esa diferencia donde se origina el fenómeno del arbitraje regulatorio.

1. Un sistema con múltiples vías para un mismo fin

La inversión pública en la República Dominicana se articula hoy a través de distintos instrumentos que, aunque difieren en su forma jurídica, comparten una misma finalidad: desarrollar infraestructuras y prestar servicios de interés público. Entre ellos se encuentran las alianzas público-privadas contractuales, reguladas por la Ley 47-20; las estructuras institucionales, como los fideicomisos públicos o las empresas estatales; y la contratación pública tradicional, actualmente bajo el marco de la Ley 47-25.

Desde el punto de vista económico, estas modalidades son funcionalmente equivalentes. Todas permiten movilizar recursos, gestionar activos y asumir compromisos de largo plazo por parte del Estado. Sin embargo, esta equivalencia no se traduce en un tratamiento homogéneo. Cada instrumento responde a una lógica normativa distinta, con procedimientos, controles y niveles de exigencia que no siempre son comparables.

El resultado no es un sistema integrado, sino un conjunto de vías paralelas que operan en un mismo espacio económico sin una referencia común.

2. Diferentes niveles de exigencia para proyectos equivalentes

Las alianzas público-privadas contractuales están diseñadas, por definición, bajo un esquema de alta exigencia técnica. Requieren una estructuración rigurosa que incluye estudios de factibilidad, modelos financieros robustos, análisis de sostenibilidad fiscal y una asignación explícita de riesgos entre las partes. Este nivel de exigencia responde a la naturaleza de los contratos de largo plazo y a la necesidad de garantizar su viabilidad en el tiempo.

Por el contrario, otras formas de canalizar inversión pública, particularmente aquellas basadas en estructuras institucionales, han operado con un mayor grado de flexibilidad. En la República Dominicana, existen ejemplos relevantes de este tipo de esquemas, como el fideicomiso RD Vial, encargado de la gestión de la red vial nacional, o el fideicomiso FITRAM, orientado al desarrollo de proyectos de transporte público urbano.

Ambos casos ilustran cómo, a través de estructuras institucionales, es posible movilizar inversión, gestionar activos y ejecutar proyectos de gran escala con impacto directo en la provisión de servicios públicos. Sin embargo, estas modalidades no siempre están sujetas a los mismos estándares ex ante en términos de estructuración integral, comparación sistemática de alternativas o análisis detallado de riesgos que sí caracterizan a las APP contractuales.

Esta diferencia no es meramente formal. Supone que proyectos con características similares pueden diseñarse y evaluarse bajo criterios distintos, dependiendo del instrumento elegido.

3. El arbitraje regulatorio como consecuencia del sistema

Cuando existen marcos regulatorios desiguales para instrumentos que cumplen funciones equivalentes, se genera un incentivo implícito: seleccionar el mecanismo que ofrece mayor flexibilidad operativa. Este fenómeno, conocido como arbitraje regulatorio, no responde necesariamente a una intención explícita, sino a la lógica del propio sistema.

En este contexto, la elección del instrumento deja de ser una consecuencia del análisis técnico del proyecto y pasa a estar condicionada por las diferencias en los niveles de exigencia. Así, en lugar de preguntarse cuál es la mejor forma de ejecutar una iniciativa, el proceso tiende a orientarse hacia cuál es el marco más conveniente para llevarla a cabo.

Este desplazamiento, aunque sutil, tiene efectos profundos. Introduce un sesgo en la toma de decisiones que no siempre es visible, pero que condiciona la calidad del resultado final.

4. Impacto en la toma de decisiones públicas

La primera consecuencia de este fenómeno es la pérdida de comparabilidad entre alternativas. Cuando los proyectos no se someten a una misma lógica de evaluación, resulta difícil determinar cuál de ellos ofrece mayor valor para el interés público. La decisión deja de basarse en una comparación objetiva y pasa a depender, en mayor medida, del instrumento seleccionado.

A ello se suma un aumento de la discrecionalidad. En ausencia de un marco común de referencia, la elección del modelo puede responder a factores distintos del análisis técnico, lo que reduce la consistencia del sistema y dificulta la rendición de cuentas.

En este contexto, el problema no es tanto la existencia de múltiples instrumentos, sino la falta de coherencia entre ellos. Sin esa coherencia, el sistema pierde capacidad para tomar decisiones alineadas con criterios de eficiencia y sostenibilidad.

5. Efectos sobre competencia, transparencia y eficiencia

Las diferencias en los niveles de exigencia también tienen un impacto directo en el funcionamiento del mercado. Cuando los procesos no se estructuran bajo estándares comparables, la competencia efectiva se ve limitada. Los potenciales oferentes no siempre disponen de la misma información ni de las mismas condiciones para preparar sus propuestas, lo que introduce asimetrías que afectan al resultado.

Asimismo, la transparencia se debilita. No necesariamente por falta de información, sino por la ausencia de una base común que permita interpretarla, contrastarla y evaluarla de forma coherente. Sin estudios comparables, sin criterios homogéneos y sin trazabilidad completa, el control institucional pierde eficacia.

En última instancia, estas distorsiones se traducen en una menor eficiencia del sistema. Los proyectos pueden ejecutarse, pero no necesariamente bajo las mejores condiciones posibles.

6. Un problema de sistema, no de instrumento

La existencia de distintos mecanismos para ejecutar inversión pública no es, en sí misma, un problema. De hecho, la diversidad de instrumentos puede ser positiva, en la medida en que permite adaptar la solución a las características de cada proyecto.

El verdadero desafío reside en asegurar que todos ellos respondan a una misma lógica de exigencia. Es decir, que independientemente del vehículo utilizado, los proyectos se diseñen, evalúen y ejecuten bajo estándares comparables en términos de calidad técnica, análisis económico, transparencia y control.

Sin esta referencia común, el sistema seguirá operando con desequilibrios que afectan directamente a la calidad de las decisiones.

7. Cuando la vara cambia, cambia la decisión

Cuando proyectos que persiguen el mismo objetivo se miden con criterios distintos, la decisión deja de depender exclusivamente de su calidad. En ese momento, el foco se desplaza del proyecto al instrumento, y con ello se pierde una parte esencial del rigor que debería guiar la inversión pública.

El arbitraje regulatorio no es una anomalía aislada, sino la manifestación de un sistema que no ha sido diseñado para comparar en igualdad de condiciones. Y mientras esa asimetría persista, las decisiones seguirán estando condicionadas por factores que poco tienen que ver con la eficiencia o el interés general.

Porque cuando no se mide con la misma vara, no se elige el mejor proyecto. Se elige, simplemente, el camino más fácil.

Carlos Bonnelly Ginebra

Doctor Ingeniero de Caminos, Canales y Puertos, consultor en Economía del Transporte y Proyectos de Asociación Público-Privada. Es autor del Manual de Gestión y Financiación Privada de Infraestructuras y Servicios Públicos: un enfoque práctico para la República Dominicana.