App contractuales y app institucionales

La Comisión Europea acuñó la noción de APP institucional para referirse a empresas mixtas con participación pública y privada. Pero en la práctica existen también empresas públicas y fideicomisos públicos que intentan cumplir una función parecida a la de una APP contractual, aunque sin reproducir necesariamente sus elementos esenciales. La diferencia de fondo no está en el nombre del vehículo, sino en algo más decisivo: quién controla, quién asume realmente los riesgos y quién termina soportando las obligaciones económicas y fiscales del proyecto.

Cuando se habla de alianzas público-privadas, lo habitual es pensar en un contrato de largo plazo entre el Estado y una empresa privada para diseñar, financiar, construir u operar una infraestructura o un servicio público. Esa es la forma más conocida de una APP. Pero no es la única. En la práctica, la colaboración entre sector público y sector privado también puede organizarse a través de entidades interpuestas, patrimonios autónomos o estructuras separadas de la administración tradicional.

La Comisión Europea llamó a estas fórmulas APP institucionales, pensando sobre todo en sociedades de capital mixto. Sin embargo, en países como la República Dominicana el fenómeno va más allá. También aparecen empresas públicas y fideicomisos públicos que, aunque no encajan del todo en ese modelo clásico, se presentan como vehículos capaces de gestionar proyectos, captar financiación, administrar activos y ejecutar inversiones con una apariencia de autonomía semejante.

Ahí empieza el verdadero debate. Porque una estructura separada no equivale, por sí sola, a una APP en sentido económico. Puede haber patrimonio autónomo, ingresos propios y una fiduciaria administrando recursos; pero si el control sigue siendo público, si la fiduciaria no asume el riesgo del proyecto y si las obligaciones terminan descansando en la práctica sobre el propio sector público, entonces la semejanza con una APP puede ser más formal que real. Y esa diferencia importa mucho, porque afecta a la transparencia, a la disciplina fiscal y a la calidad de las decisiones de inversión pública.

1. Dos conceptos que conviene no confundir

La distinción entre APP contractuales y APP institucionales ayuda a poner orden desde el inicio. La APP contractual gira alrededor de un contrato de largo plazo entre un ente público y un socio privado. En ese contrato se definen las obligaciones de cada parte, la forma de remuneración y la distribución de riesgos. En teoría, esta modalidad permite identificar con más claridad qué riesgos asume el privado, cuáles conserva el sector público y cómo debe medirse el desempeño del proyecto.

La APP institucional, en su sentido originario europeo, responde a otra lógica. No se articula solo mediante un contrato, sino también a través de una entidad común o de capital mixto, creada para desarrollar una actividad o gestionar un proyecto de interés público. En ambos casos puede existir participación privada, financiación y una finalidad pública parecida. Pero el modo de organizar la relación no es el mismo. Y esa diferencia importa porque condiciona la forma en que se gobierna el proyecto, se toman decisiones y se interpretan los riesgos.

2. La realidad dominicana va más allá de la definición europea

La distinción europea es un buen punto de partida, pero no basta por sí sola para describir lo que ocurre en la práctica dominicana. Han surgido también empresas públicas y fideicomisos públicos que, aunque no encajan plenamente en el modelo clásico europeo de capital mixto, se presentan como vehículos capaces de gestionar proyectos, captar financiación, administrar activos y ejecutar inversiones con una apariencia de autonomía parecida.

La idea no consiste en llamar APP a cualquier entidad pública con nombre distinto. Lo que interesa señalar es algo más concreto: existen vehículos públicos diseñados para operar alrededor de un proyecto específico, con patrimonio separado, ingresos afectados o contabilidad diferenciada, y que por ello proyectan una imagen de funcionamiento económico propio. A simple vista, pueden parecer comparables a una APP. Pero esa semejanza debe examinarse con cuidado.

En el caso de las empresas públicas no financieras, esa apariencia resulta comprensible. Muchas tienen personalidad jurídica propia, órganos de administración, patrimonio separado e ingresos obtenidos en el mercado. Sin embargo, eso no las convierte automáticamente en un verdadero socio privado. Si el capital pertenece íntegramente al Estado, si las decisiones estratégicas siguen fijándose desde el sector público y si la viabilidad económica depende de apoyos públicos directos o indirectos, la similitud con una APP es solo parcial.

Con los fideicomisos públicos ocurre algo parecido, y en algunos aspectos incluso más claro. La ley los configura como instrumentos creados por el Estado para gestionar, implementar o ejecutar obras, bienes, servicios o proyectos de interés público, mediante un patrimonio autónomo administrado por una fiduciaria pública o controlada por el sector público. Vista desde fuera, esa arquitectura puede dar la impresión de una APP: hay un vehículo separado, un patrimonio autónomo, ingresos específicos y una entidad encargada de administrar. Pero el punto decisivo está en otra parte. En la mayoría de los casos, la fiduciaria no actúa como inversor privado ni asume el riesgo económico principal del proyecto. Administra el patrimonio y ejecuta actos jurídicos, pero lo hace conforme a instrucciones públicas.

3. La diferencia decisiva: control, riesgo y remuneración

La verdadera diferencia entre una APP contractual y una estructura pública que solo se le parece no está en el nombre del vehículo ni en su apariencia jurídica. Está en tres preguntas mucho más importantes: quién controla realmente el proyecto, quién asume los riesgos principales y cómo se remunera la inversión.

Ese es, además, el criterio que utilizan los marcos internacionales más serios cuando intentan determinar la naturaleza económica de una operación y su reflejo en las finanzas públicas. El Fondo Monetario Internacional, en su Manual de Estadísticas de Finanzas Públicas 2014, parte del control efectivo y del comportamiento económico de las unidades para clasificarlas dentro del sector público o fuera de él. El enfoque de Eurostat, al analizar APP y operaciones afines, pone el foco en la distribución real de riesgos y en la asignación económica del activo para determinar si una operación debe quedar dentro o fuera del balance de las administraciones públicas.

Visto desde esa perspectiva, una APP contractual bien estructurada ofrece, al menos en teoría, un marco más claro para separar funciones y responsabilidades. El contrato permite definir qué debe hacer el socio privado, cómo se le paga y qué riesgos debe asumir para justificar esa remuneración. En muchas empresas públicas y, sobre todo, en muchos fideicomisos públicos, esa claridad se diluye. Puede existir patrimonio separado, contabilidad diferenciada, cuentas propias y capacidad para contratar o endeudarse. Pero eso no basta para concluir que estamos ante una lógica económica comparable a la de una APP contractual. Si el control decisivo sigue estando en manos públicas, si el gestor del vehículo no responde como un verdadero inversor privado y si el riesgo principal no sale realmente del sector público, la semejanza es solo aparente.

4. RD Vial como ejemplo del modelo

El caso de RD Vial es especialmente ilustrativo. Fue el primer fideicomiso público implantado en la República Dominicana y, en lo esencial, los fideicomisos públicos posteriores han seguido una lógica institucional semejante, luego ordenada por la Ley 28-23.

Su decreto de creación y su contrato muestran con claridad esa estructura. La fiduciaria actúa siguiendo instrucciones del fideicomitente a través del Comité Técnico, administra por cuenta y orden del fideicomiso y no ocupa la posición económica de un verdadero socio privado autónomo. El endeudamiento se configura como operaciones en las que la fiduciaria incurre por cuenta y orden del fideicomiso, con cargo al patrimonio fideicomitido.

Además, el contrato excluye de su responsabilidad las obligaciones derivadas de la construcción, supervisión, rehabilitación, mantenimiento, seguridad vial y demás trabajos operativos. También establece que la fiduciaria no responde con sus propios bienes por las obligaciones asumidas en la ejecución del fideicomiso, pues esas obligaciones solo serán satisfechas con el patrimonio fideicomitido. En otras palabras, la fiduciaria administra, custodia y formaliza operaciones, pero no asume el riesgo empresarial principal del proyecto. Y su remuneración tampoco responde a una lógica de rentabilidad empresarial ligada al éxito de la operación, sino a honorarios fiduciarios por los servicios prestados.

5. La forma jurídica no resuelve por sí sola la realidad fiscal

Todo esto tiene una consecuencia importante desde el punto de vista fiscal y contable. La Ley 28-23 dispone que las deudas y demás obligaciones económicas a cargo del fideicomiso quedarán afectadas exclusivamente al patrimonio fideicomitido y que, por tanto, no constituirán deuda pública, salvo pacto expreso en contrario. Vista de forma aislada, esa disposición parece querer cerrar la cuestión por vía legal. Pero la propia ley admite después que determinados créditos del fideicomiso podrán reputarse deuda pública cuando así resulte de las reglas contables aplicables y de las guías multilaterales aceptadas.

Es decir, la propia norma reconoce que la cuestión no se decide solo por la envoltura jurídica del vehículo. Ahí es donde los criterios del FMI y de Eurostat cobran especial importancia. El análisis no se conforma con preguntar si la deuda está formalmente a nombre del fideicomiso o si existe un patrimonio separado. Pregunta algo más profundo: si la unidad está controlada por el gobierno, si el riesgo principal ha sido realmente transferido y si el activo y las obligaciones económicas deben considerarse, en sustancia, dentro del perímetro público.

Por eso, una deuda no deja de ser pública solo porque se coloque dentro de un fideicomiso, del mismo modo que una operación no se convierte en APP auténtica solo porque adopte un ropaje institucional parecido.

6. Decidir por la sustancia, no por la etiqueta

En el fondo, el debate no debería centrarse en si un proyecto se ejecuta mediante una APP contractual, una sociedad pública, una empresa mixta o un fideicomiso. Lo verdaderamente importante es otra cosa: qué tipo de relación económica crea ese vehículo, quién conserva el control, quién asume los riesgos reales y quién termina soportando las obligaciones del proyecto cuando llegan las dificultades.

La enseñanza principal es sencilla. Una estructura jurídica separada puede ser útil para organizar un proyecto, ordenar sus ingresos o facilitar su administración. Pero esa separación formal no basta, por sí sola, para convertir la operación en una APP en sentido económico, ni para desplazar automáticamente sus riesgos fuera del sector público, ni para alterar su verdadera naturaleza fiscal. Cuando el control sigue siendo público, cuando el riesgo principal no se transfiere y cuando la entidad gestora no responde como un verdadero socio privado, la comparación con una APP contractual debe hacerse con mucha cautela.

Por eso, si se quiere mejorar de verdad la calidad de la inversión pública, el país necesita aplicar una misma lógica de análisis a todos los vehículos que persiguen fines parecidos. No basta con cambiar el ropaje institucional de un proyecto para dar por resueltos sus problemas de eficiencia, transparencia o disciplina fiscal. Antes de elegir el instrumento, hay que comparar alternativas con la misma vara: costo total, riesgos, forma de remuneración, impacto fiscal, calidad del control y grado real de participación privada.

Dicho de forma más directa: no toda estructura que parece una APP funciona económicamente como una APP. Y si dos vehículos distintos producen efectos económicos similares, deberían someterse a exigencias similares de evaluación, transparencia y rendición de cuentas. Ahí está una de las claves del debate actual: evitar que la forma termine ocultando la sustancia y asegurar que las decisiones públicas se adopten con claridad, coherencia y responsabilidad.

Carlos Bonnelly Ginebra

Doctor Ingeniero de Caminos, Canales y Puertos, consultor en Economía del Transporte y Proyectos de Asociación Público-Privada. Es autor del Manual de Gestión y Financiación Privada de Infraestructuras y Servicios Públicos: un enfoque práctico para la República Dominicana.