La cooperación que también decide: AFD, deuda e influencia tecnológica

Durante años hemos debatido la deuda pública preguntándonos quién presta, cuánto presta y a qué tasa. Pero hay una pregunta anterior, menos visible y posiblemente más importante: ¿quién ayuda a decidir en qué se invierte?

La cooperación internacional suele presentarse como un apoyo neutral al desarrollo. Y muchas veces lo es: aporta financiación, conocimiento técnico, experiencia internacional y capacidad institucional. Pero también conviene recordar algo que rara vez se discute: la cooperación no opera en el vacío. Cada agencia responde a una visión, a una política exterior y, en ocasiones, a un ecosistema empresarial de su propio país.

Ese es el caso de la Agencia Francesa de Desarrollo (AFD). Formalmente, es un banco público de desarrollo. En la práctica, también es una herramienta de la política internacional francesa. Financia proyectos, pero además apoya estudios, asistencia técnica, planificación sectorial y fortalecimiento institucional. Nada de eso es ilegal ni necesariamente negativo. Lo que sí exige es transparencia.

1.  Cuando el financiador llega antes que el préstamo

La forma tradicional de explicar un proyecto público parece sencilla: primero el Estado identifica una necesidad, luego formula una solución técnica y finalmente busca financiamiento. Bajo esa lógica, el organismo internacional aparece al final del camino.

Pero en infraestructura esa secuencia rara vez es tan lineal. Muchas veces, la cooperación llega antes: cuando se realiza el diagnóstico, se contrata un estudio de movilidad, se prepara un plan maestro o se financia asistencia técnica.

En movilidad urbana, esa fase previa es decisiva. Antes de que se apruebe un préstamo, alguien tuvo que seleccionar el corredor, preparar el modelo de demanda, definir las alternativas, estimar costos y recomendar una tecnología.

Por eso, el financiamiento visible suele ser la última estación de un recorrido más largo. La influencia puede haber comenzado años antes, en estudios técnicos, acuerdos de cooperación o programas de fortalecimiento institucional.

2.  AFD y el ecosistema francés de movilidad

Francia cuenta con un ecosistema muy potente en transporte urbano: SYSTRA, EGIS, Alstom, Transdev, RATP Dev, Keolis, Expertise France, CODATU, entre otros. Unos hacen estudios, otros diseñan sistemas, otros fabrican trenes, otros operan o asesoran.

No todos participan en los mismos proyectos ni cumplen las mismas funciones. Pero forman parte de una misma constelación técnica, industrial y diplomática.

La pregunta no es si Francia "impone" tecnología. Esa sería una afirmación demasiado simple. La pregunta seria es otra: ¿puede una cooperación financiada por Francia contribuir a crear un entorno más favorable para tecnologías, consultoras y proveedores franceses?

Mi respuesta es sí. Y esa influencia no necesariamente se ejerce mediante una orden. Se ejerce de forma más sutil: estudios, modelos, criterios, asistencia técnica, capacitación y preparación de proyectos.

Quien financia la planificación no decide formalmente por el Estado. Pero ayuda a definir el menú. Y quien define el menú influye en lo que finalmente llega a la mesa.

3.  Del PMUS al Sistema Integrado de Transporte

En el Gran Santo Domingo, la AFD no aparece solo como prestamista. Aparece antes, en la planificación.

El Plan de Movilidad Urbana Sostenible (PMUS), impulsado con apoyo de la AFD y la Unión Europea, no fue un simple estudio de tráfico. Fue una hoja de ruta institucional, financiera y tecnológica. Definió corredores, proyectó demanda, evaluó escenarios, planteó alternativas y ayudó a ordenar el futuro sistema de transporte metropolitano.

Después vinieron programas de implementación, asistencia técnica, apoyo al Intrant, acompañamiento a Opret y fortalecimiento de Fitram. Es decir, la cooperación no se limitó a financiar obras. Participó en la construcción del marco dentro del cual las obras se piensan, se priorizan y se justifican.

Esto puede ser positivo. Ningún sistema moderno de transporte se construye sin estudios, modelos, metodologías y capacidades institucionales. El problema aparece cuando no se publica la cadena completa que conecta esos estudios con las decisiones posteriores.

¿Qué parte del PMUS se mantuvo? ¿Qué parte se modificó? ¿Qué estudios justificaron esos cambios? ¿Qué alternativas fueron descartadas? ¿Qué tecnología obtuvo mejor puntuación? ¿Por qué se seleccionó finalmente otra, si ese fue el caso?

Esas preguntas no son ataques. Son exigencias normales de planificación pública.

4.  La tecnología no es neutral

Elegir entre metro, monorriel, metro lineal, BRT o tranvía no es solo una decisión de ingeniería. Cada tecnología implica proveedores, repuestos, mantenimiento, software, señalización, capacitación, talleres y futuras ampliaciones.

Un monorriel puede ser adecuado en determinados corredores. Un metro puede integrarse mejor en una red existente. Un BRT puede ser más flexible y menos costoso. Un tranvía puede encajar mejor en ciertos entornos urbanos. Ninguna tecnología es buena o mala en abstracto.

Pero la tecnología no es neutral. Una vez seleccionada, condiciona el mercado futuro.

En sistemas ferroviarios, la obra civil, el material rodante, la señalización, la energía y el mantenimiento forman parte de una misma arquitectura. Si esa arquitectura se define temprano, la competencia posterior puede reducirse antes incluso de que comience la licitación.

Por eso no basta comparar la inversión inicial. Hay que comparar el costo de ciclo de vida: construcción, operación, mantenimiento, reposiciones, energía, subsidios, riesgos y dependencia tecnológica.

Una alternativa más barata al inicio puede resultar más costosa a largo plazo. Y una alternativa más cara puede ser más eficiente si reduce riesgos, se integra mejor con la red existente o amplía la competencia futura.

5.  Monorrieles: cuando la obra civil encapsula la tecnología

Los monorrieles de Santiago y Santo Domingo no deben analizarse como simples obras de transporte, sino como decisiones tecnológicas que sustituyeron —o modificaron— enfoques previos de planificación más integrales.

En Santiago, los estudios de IDOM para el BID en 2019 apuntaban hacia una solución de red: corredores de autobuses de alta capacidad, rutas alimentadoras, integración modal y mayor cobertura. La decisión posterior fue construir un monorriel, una solución más rígida, más compleja y con retrasos significativos respecto a las previsiones iniciales.

En Santo Domingo, el caso es todavía más delicado. El proyecto fue adjudicado recientemente, pero lo conocido públicamente es una presentación en PowerPoint realizada en un seminario en la PUCMM, no el estudio completo. Una presentación no sustituye una matriz multicriterio con criterios, pesos, puntuaciones, costos, riesgos y sensibilidad fiscal.

Además, la información disponible sugiere que la alternativa mejor valorada habría sido una solución tipo metro o metro lineal, más coherente con la red existente. Sin embargo, se eligió el monorriel, "en principio" por su menor inversión inicial.

El problema adicional es la forma de estructurar la contratación. Cuando el proyecto se divide en un primer paquete de ingeniería de detalle y obra civil, y un segundo paquete de sistemas electromecánicos y material rodante, el primero puede condicionar al segundo. La obra civil no es neutral: define gálibos, radios de curva, estaciones, talleres, cargas, sistemas y compatibilidades. En la práctica, puede encapsular la tecnología antes de que se liciten los trenes.

Eso ya ocurrió en Santiago, donde el material rodante y los sistemas electromecánicos fueron adjudicados directamente a Sofratesa y Alstom, empresas francesas, sin una licitación internacional abierta equivalente.

Este riesgo podía evitarse estructurando paquetes integrados, o vinculando la financiación al conjunto tecnológico completo, permitiendo competir a soluciones francesas, japonesas, chinas, coreanas o multilaterales bajo una misma metodología: CAPEX, OPEX, mantenimiento, repuestos, subsidios, riesgos y costo de ciclo de vida.

La pregunta no es si el monorriel es moderno. La pregunta es si era la mejor solución integral y si la forma de contratar preservó realmente la competencia futura.

6.  Cooperación sí, trazabilidad también

La República Dominicana necesita cooperación internacional. Pero necesita todavía más una política pública propia, capaz de recibir apoyo externo sin entregar la dirección estratégica de sus decisiones.

La AFD puede haber aportado capacidades valiosas. El BID también. Lo mismo puede decirse del Banco Mundial, la CAF, el BCIE o la cooperación japonesa. Pero cuando un organismo financia estudios, fortalece instituciones, acompaña políticas sectoriales y luego participa en préstamos para proyectos derivados de ese mismo proceso, el país debe poder seguir la cadena completa.

No basta saber quién presta el dinero. Hay que saber quién financió los estudios, quién los elaboró, qué alternativas se evaluaron, qué tecnología resultó mejor puntuada, por qué se eligió otra si ese fue el caso, qué empresas quedaron mejor posicionadas y qué compromisos fiscales asumirá el Estado durante décadas.

La cooperación internacional no es caridad: es política exterior, posicionamiento industrial y estrategia económica. Francia lo entiende muy bien. Japón también. Corea, China, España y Estados Unidos también.

El problema no es que ellos defiendan sus intereses. El problema sería que República Dominicana no defienda los suyos con igual claridad.

7.  De seguir el dinero a seguir la decisión

La próxima frontera de la transparencia no es solo seguir la deuda. Es seguir la decisión.

Cada gran proyecto de transporte debería publicar, antes de licitar, tres elementos básicos: todos los estudios financiados por cooperación internacional, la matriz completa de alternativas y el análisis de costo de ciclo de vida.

Solo así podrá saberse si una tecnología fue elegida porque era la mejor solución integral, porque era la más barata inicialmente, porque permitía una ejecución más rápida o porque encajaba mejor con una estrategia de financiamiento ya en marcha.

La pregunta final no debe ser si una tecnología es moderna, vistosa o políticamente atractiva. La pregunta debe ser más sencilla y más exigente: ¿era la mejor alternativa para ese corredor, con esa demanda, esos costos, esos riesgos y ese impacto fiscal?

Sin esa respuesta, no hay verdadera transparencia. Solo hay deuda, obras y decisiones que la ciudadanía conoce demasiado tarde.

Porque cuando la cooperación también decide, el país tiene derecho a saber quién escribió el guion antes de que comenzara la obra.

Carlos Bonnelly Ginebra

Doctor Ingeniero de Caminos, Canales y Puertos, consultor en Economía del Transporte y Proyectos de Asociación Público-Privada. Es autor del Manual de Gestión y Financiación Privada de Infraestructuras y Servicios Públicos: un enfoque práctico para la República Dominicana.