No todas las infraestructuras necesitan una empresa pública

Durante los últimos años, la República Dominicana ha incorporado nuevas figuras para desarrollar infraestructuras y prestar servicios públicos. Empresas públicas, fideicomisos públicos, alianzas público-privadas y contratación pública tradicional conviven hoy dentro del mismo sistema. Sin embargo, cuando se anuncia un nuevo proyecto, el debate suele comenzar por una pregunta que, probablemente, debería formularse mucho más tarde: ¿qué instrumento jurídico se utilizará para ejecutarlo?

Después de participar durante más de tres décadas en la estructuración de proyectos de infraestructuras en distintos países, he llegado a una conclusión que la experiencia no ha hecho más que confirmar: muchas decisiones públicas no fracasan durante la construcción de las obras ni durante su explotación. Empiezan a debilitarse mucho antes, cuando se elige el modelo de gestión sin haber demostrado previamente que era la mejor alternativa disponible.

Quizá por eso el verdadero debate no debería centrarse en si conviene crear una empresa pública, constituir un fideicomiso o recurrir a una alianza público-privada. La cuestión de fondo es otra: ¿dispone el Estado de un procedimiento objetivo para decidir cuál de esos instrumentos resulta más conveniente en cada proyecto?

1. El problema no es la falta de instrumentos

La República Dominicana no puede decir que carezca de mecanismos para desarrollar infraestructuras. Todo lo contrario. Hoy dispone de un abanico suficientemente amplio para responder a necesidades muy distintas. Puede ejecutar inversiones mediante contratación pública tradicional, crear empresas públicas, utilizar fideicomisos públicos, constituir sociedades de economía mixta o recurrir a esquemas de colaboración con el sector privado.

Esa diversidad constituye una fortaleza institucional, no una debilidad. Resultaría difícil imaginar que una misma fórmula pudiera servir por igual para gestionar un aeropuerto, construir una carretera, explotar un sistema ferroviario o administrar una red de abastecimiento de agua.

El problema aparece cuando la elección del instrumento deja de ser el resultado de una evaluación técnica y pasa a convertirse en el punto de partida del proyecto. En ese momento, la lógica de la decisión se invierte. En lugar de analizar cuál es el modelo que mejor responde a las necesidades del proyecto, el proyecto termina adaptándose al instrumento previamente escogido.

Basta observar algunos ejemplos recientes. Determinadas inversiones se desarrollan mediante empresas públicas; otras, a través de fideicomisos como RD Vial o FITRAM; otras podrían estructurarse mediante alianzas público-privadas. Todas persiguen un mismo objetivo: desarrollar infraestructuras o prestar servicios públicos. Sin embargo, rara vez se explica por qué una alternativa resulta preferible a las demás.

No se trata de cuestionar ninguno de esos instrumentos. Cada uno puede ser plenamente adecuado dependiendo de las circunstancias. Lo preocupante sería que la decisión respondiera más a razones administrativas, políticas o coyunturales que a un análisis comparado de las distintas opciones disponibles.

En un Estado moderno, esa comparación debería ser la regla y no la excepción.

2. No todas las infraestructuras necesitan una empresa pública

Las empresas públicas forman parte de la organización económica de prácticamente todos los países. En determinados sectores desempeñan un papel imprescindible y, bien gestionadas, pueden constituir el instrumento más eficiente para desarrollar actividades de interés general.

Pero precisamente por eso conviene evitar un error frecuente: pensar que la creación de una empresa pública constituye, por sí misma, una solución.

La pregunta nunca debería ser si conviene crear una nueva empresa pública. La pregunta correcta consiste en determinar si la naturaleza del proyecto justifica realmente ese modelo de organización.

Existen actividades que requieren una gestión empresarial continuada, un elevado grado de especialización técnica o un control directo del Estado por razones estratégicas. En esos casos, una empresa pública puede ofrecer ventajas evidentes frente a otros modelos.

Sin embargo, no toda infraestructura responde a esas características. En ocasiones, la contratación pública tradicional puede resultar suficiente. En otras, la colaboración con el sector privado permitirá distribuir mejor los riesgos y aprovechar capacidades técnicas o financieras que la Administración no posee. También puede ocurrir que un fideicomiso público constituya el vehículo más adecuado para organizar la ejecución de determinadas inversiones.

No existe una respuesta universal. Precisamente por eso resulta tan importante que la elección no dependa de preferencias institucionales ni de inercias administrativas, sino de un análisis objetivo que compare las distintas alternativas antes de adoptar una decisión.

Porque una empresa pública no debería crearse simplemente porque la ley lo permita. Debería crearse únicamente cuando, tras comparar todas las opciones disponibles, se demuestre que representa la solución que genera mayor valor para el interés público.

3. La forma jurídica no siempre refleja la realidad económica

Hasta aquí hemos hablado de los instrumentos disponibles. Sin embargo, existe una cuestión todavía más importante y que rara vez forma parte del debate público.

Cuando se analiza una infraestructura suele preguntarse quién la construye, quién la administra o quién figura como propietario. Pero esas respuestas, por sí solas, no bastan para conocer las verdaderas implicaciones económicas del proyecto.

La pregunta decisiva es otra: ¿quién controla realmente la infraestructura y quién asume los riesgos fundamentales de su financiación, construcción y explotación?

Esta distinción entre propiedad jurídica y propiedad económica puede parecer un asunto reservado a especialistas en contabilidad pública. Sin embargo, tiene consecuencias muy concretas. De ella depende, por ejemplo, que una inversión deba incorporarse o no a las cuentas públicas, que determinados compromisos se reflejen como deuda pública o que los riesgos permanezcan realmente transferidos al sector privado.

Por esa razón, los organismos internacionales y los modernos sistemas de contabilidad nacional no se limitan a observar la forma jurídica utilizada. Analizan la sustancia económica de la operación. Si el Estado mantiene el control efectivo del activo, garantiza su financiación o responde, directa o indirectamente, por los principales riesgos del proyecto, resulta difícil sostener que esas obligaciones hayan desaparecido simplemente porque la infraestructura se haya canalizado a través de una empresa pública, un fideicomiso o cualquier otra figura organizativa.

Este aspecto adquiere especial relevancia en un momento en que la República Dominicana utiliza distintos vehículos institucionales para desarrollar grandes inversiones públicas. No se trata de cuestionar ninguno de ellos. Se trata, simplemente, de recordar que la elección de una determinada figura jurídica no modifica, por sí misma, la realidad económica del proyecto.

En otras palabras, cambiar el vehículo no cambia necesariamente quién termina asumiendo las responsabilidades económicas.

Por eso, el verdadero debate no debería consistir en decidir si una infraestructura debe ejecutarse mediante una empresa pública, un fideicomiso o una alianza público-privada. La cuestión esencial es otra: ¿qué consecuencias tendrá esa decisión sobre las finanzas públicas y quién responderá finalmente si el proyecto no evoluciona conforme a lo previsto?

4. La decisión comienza mucho antes de la licitación

Existe una idea bastante extendida según la cual el modelo de gestión se decide cuando el proyecto ya está diseñado y únicamente queda elegir el procedimiento de contratación.

En realidad, sucede exactamente lo contrario. La elección comienza cuando la Administración identifica una necesidad pública y empieza a estudiar las distintas formas de satisfacerla. Es en esa fase cuando deben compararse las alternativas técnicas, evaluarse sus costes y beneficios, analizarse los riesgos, estimarse el impacto fiscal y determinarse qué capacidades conviene mantener en el sector público y cuáles podrían confiarse al sector privado. Solo después de completar ese análisis tiene sentido seleccionar el modelo de provisión.

Sin embargo, con demasiada frecuencia el proceso sigue el camino inverso. Primero se identifica el instrumento y posteriormente se construye la justificación técnica que pretende respaldarlo. El resultado suele ser el mismo: proyectos muy similares terminan desarrollándose mediante esquemas completamente diferentes sin que exista una explicación suficientemente objetiva de esa elección.

Este cambio de enfoque enlaza con una idea que he defendido en anteriores artículos: la República Dominicana necesita un marco regulatorio para la evaluación de los proyectos de infraestructura que sea independiente del modelo de gestión y financiación finalmente elegido.

Ese marco debería exigir que todos los proyectos relevantes, con independencia del instrumento utilizado, fueran evaluados con criterios homogéneos de planificación, rentabilidad socioeconómica, impacto fiscal, asignación de riesgos, transparencia y capacidad institucional.

Solo entonces tendría sentido decidir si la mejor solución consiste en una empresa pública, un fideicomiso, una alianza público-privada o una contratación tradicional.

5. La verdadera reforma pendiente

A menudo se plantea el debate como si el país necesitara elegir entre empresas públicas, fideicomisos o alianzas público-privadas. En realidad, esa es una falsa disyuntiva.

Todos esos instrumentos pueden ser útiles. Todos pueden generar buenos resultados. Y todos, si se utilizan de forma inadecuada, pueden producir exactamente el efecto contrario.

La verdadera reforma pendiente no consiste en crear nuevas figuras jurídicas ni en sustituir unas por otras. Consiste en mejorar el proceso mediante el cual el Estado decide cuál debe utilizar en cada caso.

Eso exige incorporar una etapa previa que hoy apenas existe: una evaluación comparada de los distintos modelos de provisión antes de adoptar cualquier decisión institucional. No para añadir más burocracia, sino para mejorar la calidad de las decisiones públicas y reforzar la confianza de los ciudadanos en la forma en que se planifican y ejecutan las grandes inversiones.

En definitiva, el objetivo no debería ser uniformar los instrumentos, sino uniformar los criterios con los que se eligen.

6. Un Estado moderno necesita mejores decisiones, no más instrumentos

Durante los últimos años la República Dominicana ha ampliado considerablemente las herramientas disponibles para desarrollar infraestructuras y prestar servicios públicos. Esa evolución demuestra una voluntad de modernización que merece ser reconocida. Pero disponer de más instrumentos no garantiza, por sí mismo, mejores resultados.

La diferencia entre un Estado que simplemente ejecuta inversiones y otro que construye una verdadera política pública de infraestructuras no reside en el número de figuras jurídicas de las que dispone, sino en la calidad del proceso mediante el cual decide utilizarlas.

Quizá haya llegado el momento de dejar de preguntarnos si una determinada infraestructura debe ejecutarse mediante una empresa pública, un fideicomiso o una alianza público-privada. Esa discusión seguirá siendo importante, pero ya no debería ser la primera.

La primera pregunta debería ser otra: ¿hemos demostrado, con criterios objetivos y verificables, que ese es realmente el modelo que mejor protege el interés público?

Cuando el Estado sea capaz de responder con rigor a esa cuestión, las empresas públicas, los fideicomisos, las alianzas público-privadas y la contratación tradicional dejarán de verse como fines en sí mismos. Recuperarán el papel que siempre debieron tener: el de ser simples instrumentos al servicio de una decisión previamente justificada.

Porque la fortaleza de las instituciones no se mide por el número de empresas públicas, fideicomisos o alianzas público-privadas que un país es capaz de crear. Se mide, sobre todo, por su capacidad para demostrar que, antes de elegir cualquiera de ellas, tomó la mejor decisión posible para servir al interés público.

Carlos Bonnelly Ginebra

Doctor Ingeniero de Caminos, Canales y Puertos, consultor en Economía del Transporte y Proyectos de Asociación Público-Privada. Es autor del Manual de Gestión y Financiación Privada de Infraestructuras y Servicios Públicos: un enfoque práctico para la República Dominicana.