La gobernanza de las infraestructuras: ¿quién decide, quién influye y quién responde?

Cuando se anuncia una gran infraestructura, el debate suele centrarse en su coste, en la empresa que la construirá o en el plazo previsto para su ejecución. Sin embargo, pocas veces nos hacemos una pregunta mucho más importante: ¿quién decidió realmente que esa era la infraestructura que debía construirse y por qué se eligió precisamente esa solución?

Las mejores prácticas internacionales muestran que las grandes inversiones públicas no deberían surgir de decisiones aisladas. Normalmente son el resultado de una cadena de planificación, evaluación y priorización que comienza muchos años antes de redactar un proyecto o convocar una licitación.

La República Dominicana dispone de una Estrategia Nacional de Desarrollo, pero todavía resulta necesario fortalecer la planificación sectorial de infraestructuras y servicios públicos para que cada nueva inversión pueda entenderse como parte de una estrategia previamente definida. Ese constituye, probablemente, uno de los principales retos de la gobernanza pública.

1. La gobernanza comienza mucho antes de construir

Una infraestructura no comienza cuando se anuncia una obra ni cuando se publica una licitación. Comienza mucho antes, cuando una administración identifica una necesidad pública y decide incorporarla a sus prioridades de desarrollo.

En los sistemas de planificación más avanzados, la decisión de construir una infraestructura es el resultado de un proceso ordenado que incluye la identificación de necesidades, la elaboración de planes sectoriales, la evaluación de distintas alternativas, la priorización de inversiones y el análisis de su viabilidad técnica, económica, financiera y ambiental.

El objetivo de este procedimiento no es burocratizar la inversión pública, sino garantizar que cada proyecto responda a una necesidad real y constituya la mejor alternativa disponible. En definitiva, la calidad de una infraestructura depende tanto de cómo se construye como de cómo se decide construirla.

2. De la estrategia nacional a la decisión de construir una infraestructura

Hace más de veinte años tuve la oportunidad de participar, desde INECO, en la elaboración del Plan Estratégico de Infraestructuras y Transporte de España (PEIT 2005-2020), colaborando en el desarrollo de su marco económico y financiero. Aquella experiencia me permitió comprobar que las grandes infraestructuras no nacen de decisiones aisladas, sino de un proceso continuo de planificación y evaluación.

El PEIT se diseñó precisamente para evitar la improvisación, establecer un marco estable de actuación y vincular cada infraestructura a unos objetivos estratégicos previamente definidos. Antes de seleccionar los proyectos fue necesario diagnosticar el sistema de transporte, analizar distintos escenarios, definir prioridades, elaborar planes sectoriales y diseñar una estrategia de financiación coherente con el conjunto del plan.

Esta experiencia reafirmó una convicción que sigo considerando plenamente vigente: las buenas infraestructuras son el resultado de buenos procesos de decisión. Una buena planificación no consiste únicamente en seleccionar un proyecto; consiste también en demostrar por qué las demás alternativas fueron descartadas.

En la República Dominicana, la Estrategia Nacional de Desarrollo constituye un marco de referencia imprescindible. Sin embargo, el desarrollo de planes sectoriales de infraestructuras y servicios públicos permitiría fundamentar mejor la selección y priorización de los proyectos y reforzar la transparencia del proceso de decisión. La experiencia reciente del Monorriel de Santiago ilustra la importancia de esta cuestión. Las modificaciones introducidas durante su desarrollo, los cambios experimentados por el proyecto, los retrasos acumulados y el importante incremento de la inversión ponen de manifiesto hasta qué punto una planificación insuficientemente desarrollada puede terminar condicionando todas las fases posteriores del ciclo del proyecto.

3. ¿Quién decide realmente?

Cuando un proyecto comienza a desarrollarse, la decisión deja de depender de una única institución. Ministerios, órganos de planificación, Hacienda, Congreso Nacional, organismos especializados, empresas públicas, fideicomisos y, en determinados casos, organismos internacionales, participan en distintas fases del proceso.

Esta distribución de responsabilidades es lógica en proyectos cada vez más complejos. El problema no reside en que intervengan muchos actores, sino en que no siempre resulta sencillo identificar quién tomó cada decisión, con qué información lo hizo y bajo qué criterios.

La verdadera gobernanza exige precisamente lo contrario: responsabilidades claramente delimitadas, coordinación institucional y un proceso plenamente trazable. Porque, más importante que saber quién firma una resolución, es poder reconstruir cómo se llegó hasta ella.

4. Cómo se construye realmente una decisión pública

La decisión de construir una gran infraestructura rara vez nace el día en que un Gobierno la anuncia. Cuando ese momento llega, normalmente ya existe un largo recorrido previo de estudios, informes, análisis y recomendaciones que han ido configurando el proyecto y delimitando las alternativas disponibles.

En esa fase intervienen numerosos actores que no adoptan la decisión administrativa final, pero que contribuyen decisivamente a construir el conocimiento sobre el que posteriormente se apoyará. Organismos multilaterales, agencias de cooperación internacional, consultores especializados, universidades, asesores técnicos y financieros, así como entidades financiadoras, participan con frecuencia en la elaboración de planes maestros, estudios de demanda, evaluaciones socioeconómicas, análisis de alternativas o modelos de financiación.

Lejos de representar un problema, esta colaboración constituye una práctica habitual en los grandes proyectos de infraestructura. La experiencia internacional, la transferencia de conocimiento y la asistencia técnica pueden mejorar significativamente la calidad de las decisiones públicas.

Precisamente por ello resulta esencial que todo ese proceso sea transparente. Conocer quién elaboró los estudios, qué alternativas fueron analizadas y cuáles fueron finalmente descartadas permite comprender mucho mejor cómo se fue construyendo la decisión antes incluso de que ésta adquiriera forma jurídica.

5. ¿Quién responde por las decisiones?

Si decidir una infraestructura es un proceso compartido, también debería estar claramente definido quién responde por cada una de las decisiones adoptadas durante ese proceso.

Sin embargo, la creciente complejidad institucional hace que esa identificación resulte cada vez más difícil. A los ministerios tradicionales se han incorporado empresas públicas, fideicomisos públicos, unidades especializadas, organismos reguladores y otros instrumentos de gestión que participan en distintas fases del ciclo del proyecto. Cada uno desempeña funciones específicas y aporta capacidades técnicas que pueden enriquecer el proceso de decisión.

El reto aparece cuando la distribución de funciones no va acompañada de una delimitación igualmente clara de las responsabilidades. En esos casos pueden producirse duplicidades, vacíos competenciales o dificultades para reconstruir quién asumió realmente cada decisión. La fragmentación de la responsabilidad pública no constituye únicamente un problema organizativo; también puede afectar a la transparencia, dificultar la rendición de cuentas y debilitar la confianza de los ciudadanos en las instituciones.

La buena gobernanza exige que toda competencia lleve asociada una responsabilidad claramente identificable.

6. Hacia una mejor gobernanza de las infraestructuras

Fortalecer la gobernanza de las infraestructuras no requiere necesariamente crear nuevas instituciones, sino mejorar el funcionamiento coordinado de las ya existentes.

A mi juicio, ese objetivo pasa por reforzar la planificación sectorial de infraestructuras y servicios públicos, de forma que cada proyecto responda a una estrategia previamente definida y no a decisiones aisladas. Del mismo modo, resulta necesario clarificar las competencias de las distintas instituciones que intervienen en el ciclo de inversión, evitando solapamientos y reforzando los mecanismos de coordinación.

Igualmente importante es avanzar hacia una mayor trazabilidad de las decisiones públicas. Al igual que he defendido en anteriores artículos la conveniencia de conocer el recorrido completo de la deuda pública, también debería poder reconstruirse el itinerario seguido por cada gran proyecto de infraestructura: desde la identificación de la necesidad hasta su puesta en servicio, pasando por los estudios, las evaluaciones, la financiación, la contratación y la supervisión.

Una planificación rigurosa no garantiza por sí sola el éxito de un proyecto. Sin embargo, reduce considerablemente la probabilidad de modificaciones posteriores, cambios de alcance, retrasos en la ejecución, incrementos de coste y dificultades para exigir responsabilidades, situaciones que la experiencia reciente en algunos grandes proyectos de infraestructura del país ha puesto claramente de manifiesto.

Una gobernanza moderna exige que todo ese proceso sea transparente, verificable y comprensible para la ciudadanía.

7. La buena gobernanza comienza con buenas decisiones

Las grandes infraestructuras transforman el territorio, condicionan el desarrollo económico y comprometen importantes recursos públicos durante décadas. Precisamente por ello, la calidad de una infraestructura depende tanto de la calidad de su construcción como de la calidad del proceso mediante el cual se decidió construirla.

La República Dominicana dispone hoy de una base institucional sobre la que seguir avanzando. El siguiente paso debería consistir en consolidar una verdadera cultura de planificación, reforzar los planes sectoriales de infraestructuras y servicios públicos, delimitar con mayor precisión las responsabilidades de cada institución y garantizar que todo el proceso de decisión pueda conocerse y evaluarse con transparencia.

Solo así será posible responder con claridad a las tres preguntas que dan título a este artículo: quién decide, quién influye y, sobre t

Carlos Bonnelly Ginebra

Doctor Ingeniero de Caminos, Canales y Puertos, consultor en Economía del Transporte y Proyectos de Asociación Público-Privada. Es autor del Manual de Gestión y Financiación Privada de Infraestructuras y Servicios Públicos: un enfoque práctico para la República Dominicana.