El conflicto de interés no empieza con la corrupción

La integridad pública no exige esperar a que aparezca una conducta corrupta. Comienza cuando la Administración identifica y gestiona las relaciones anteriores y los riesgos capaces de comprometer, o hacer dudar, de la imparcialidad de una decisión

Cuando hablamos de conflicto de interés, solemos pensar inmediatamente en corrupción. Buscamos un pago, una dádiva o la prueba de que alguien favoreció deliberadamente a una empresa. Mientras nada de eso aparezca, tendemos a concluir que no existe ningún problema.

Pero la integridad pública funciona al revés. Su finalidad es identificar anticipadamente las circunstancias que pueden comprometer la independencia de una decisión o generar una duda razonable sobre ella.

El procedimiento FITRAM-CCC-LP-2025-0001 para la Fase I del Monorriel de Santo Domingo plantea una cuestión de esta naturaleza.

1. De una iniciativa privada a dos proyectos públicos

Una primera fuente son las iniciativas privadas de alianza público-privada presentadas en 2021 y publicadas por la Dirección General de Alianzas Público-Privadas. La documentación de una de ellas identifica la participación de un consultor externo en infraestructura y transporte y de un interlocutor técnico de la propuesta privada de un monorriel para Santo Domingo.

La segunda fuente es la documentación remitida por el Ministerio de Hacienda y Economía a requerimiento del ingeniero Mariano Germán, tras la impugnación presentada ante la Dirección General de Contrataciones Públicas. Hacienda entregó, entre otros documentos, el perfil del proyecto, estudios de demanda, análisis socioeconómicos, presupuestos y evaluaciones financieras.

El análisis conjunto de ambas fuentes permite reconstruir una continuidad funcional. El consultor e interlocutor técnico de la iniciativa privada pasó posteriormente a dirigir la Oficina de Desarrollo de Proyectos de Movilidad Urbana e Interurbana del Ministerio de la Presidencia. Bajo esa estructura se desarrollaron los estudios y procesos de contratación del Monorriel de Santiago. Más adelante, el mismo responsable asumió la Dirección Ejecutiva de FITRAM.

En septiembre de 2025 presidió el Comité de Compras y Contrataciones que autorizó el procedimiento del Monorriel de Santo Domingo, revisó y aprobó el proyecto de pliego y designó a los peritos evaluadores. La secuencia es clara: iniciativa privada de monorriel ? dirección pública de proyectos ? desarrollo y contratación del Monorriel de Santiago ? Dirección Ejecutiva de FITRAM ? contratación del Monorriel de Santo Domingo.

La continuidad funcional está documentada. No demuestra, por sí sola, corrupción, favorecimiento ni una actuación ilegal. La cuestión es si ese antecedente profesional fue identificado, declarado, evaluado y gestionado por la Administración.

2. El conflicto empieza antes de la corrupción

Las directrices de la OCDE sobre conflictos de interés parten precisamente de esta idea. Las organizaciones públicas deben identificar y gestionar no solo los conflictos reales, sino también los potenciales y aparentes, antes de que puedan comprometer la integridad de una decisión.

Un conflicto real supone que un interés o relación afecta efectivamente a la función pública. El potencial aparece cuando existen circunstancias que podrían comprometer posteriormente la independencia. Y la apariencia objetiva de conflicto surge cuando, aun sin demostrarse una influencia efectiva, una persona razonablemente informada podría cuestionar la imparcialidad del proceso.

No afirmo que alguna de estas categorías esté jurídicamente demostrada en el Monorriel de Santo Domingo. Una persona puede actuar honestamente y encontrarse, sin embargo, en una posición en la que sus relaciones profesionales anteriores o su participación previa en un proyecto generen dudas razonables sobre su independencia posterior.

El sistema de integridad no debe limitarse a juzgar intenciones; debe proteger las decisiones públicas. La pregunta es qué hizo la Administración para acreditar la independencia respecto de la iniciativa privada anterior y de la solución tecnológica que aquella promovía.

3. De Santiago a Santo Domingo: el modelo se repite

El precedente de Santiago adquiere especial relevancia porque Santo Domingo reproduce una estructura contractual semejante. En Santiago se contrataron primero el proyecto y la obra civil y, posteriormente, el sistema electromecánico y el material rodante. Cuando llegó el segundo paquete, la infraestructura había definido ya buena parte de las condiciones tecnológicas del sistema.

Dividir un proyecto ferroviario en paquetes no constituye una mala práctica. El problema aparece cuando el primero condiciona técnicamente el segundo. La geometría del viaducto, los radios de curva, las pendientes, las estaciones, las cargas estructurales y las interfaces pueden reducir el número de soluciones y proveedores compatibles.

Es lo que denomino encapsulación tecnológica: una contratación inicial adopta decisiones que restringen la competencia en las contrataciones posteriores. El primer paquete puede terminar definiendo una parte sustancial del segundo antes de que este llegue al mercado.

El Monorriel de Santo Domingo avanza mediante un esquema semejante. Se contratan inicialmente la ingeniería de detalle, las obras de infraestructura y sistemas conexos, mientras componentes tecnológicos esenciales quedan fuera de esta licitación. La pregunta no es solo si habrá una segunda contratación, sino cuánta competencia real quedará cuando se convoque.

La selección tecnológica merece un análisis específico que abordaré en próximos artículos. Entre los documentos entregados por Hacienda figuran análisis de alternativas y matrices multicriterio. Examinaré los criterios utilizados, sus ponderaciones y las valoraciones asignadas a cada tecnología. Una matriz puede parecer sofisticada y conducir a resultados muy distintos según cuánto pese cada criterio y cómo se puntúe cada alternativa.

4. La integridad también está en el diseño del contrato

El posible conflicto de interés no debe analizarse únicamente desde las relaciones profesionales anteriores. También importa cómo se estructura el proyecto. Cuando quien participó técnicamente en una iniciativa privada pasa a dirigir proyectos públicos similares, la Administración debe acreditar su independencia y la neutralidad competitiva de las decisiones adoptadas.

La iniciativa privada de 2021 generó conocimiento sobre el corredor, la demanda, las alternativas tecnológicas y la estructuración del proyecto. FITRAM debería explicar qué información fue posteriormente utilizada y si el contenido material relevante estuvo disponible para los interesados en condiciones equivalentes.

También debería explicar por qué el esquema contractual utilizado en Santiago vuelve a reproducirse en Santo Domingo y qué medidas se adoptaron para evitar que la primera contratación condicione los futuros suministros tecnológicos. La cuestión no es si dividir contratos es legal, sino si la fragmentación preserva una competencia efectiva.

Cuando coinciden continuidad funcional, continuidad tecnológica y repetición de un modelo contractual capaz de condicionar futuras adquisiciones, el estándar de transparencia debe ser mayor. No porque exista corrupción demostrada, sino porque la integridad debe gestionarse antes.

5. El silencio documental no gestiona conflictos

La experiencia me ha enseñado que los riesgos de un proyecto no desaparecen porque nadie los mencione. En ingeniería, financiación o contratación los identificamos, evaluamos y mitigamos. La integridad pública debería seguir una secuencia igualmente sencilla: identificar ? declarar ? evaluar ? mitigar ? documentar.

En una situación como esta cabría esperar una declaración de relaciones profesionales anteriores, una evaluación del posible conflicto, una decisión sobre una eventual abstención o mecanismos de separación funcional y revisión independiente. El Reglamento de aplicación de la Ley 340-06 contempla la declaración de conflicto de interés y la sustitución temporal de miembros del Comité de Compras cuando concurra esta circunstancia.

La documentación disponible acredita que las especificaciones técnicas fueron elaboradas por un equipo distinto. Pero también que el responsable cuya continuidad funcional se analiza presidió el Comité que autorizó el procedimiento, aprobó el proyecto de pliego y designó a los peritos evaluadores.

La conclusión debe ser prudente: no consta en los documentos disponibles una evaluación específica y documentada del posible conflicto de interés derivado de esta continuidad funcional. Esto no permite afirmar que nunca haya existido, pero tampoco elimina la pregunta.

Si FITRAM dispone de declaraciones, evaluaciones, decisiones sobre abstención o mecanismos de separación funcional, debe aportarlos. También debería explicar cómo gestionó el riesgo de que el primer paquete condicionara las futuras contrataciones tecnológicas. El silencio documental no es una política de gestión de conflictos de interés.

6. Cada uno es hijo de sus obras

Cervantes pone en boca de don Quijote una expresión especialmente pertinente: «cada uno es hijo de sus obras». En la Administración pública ocurre algo parecido. No se trata de especular sobre intenciones, sino de examinar actuaciones y los documentos que permiten reconstruirlas.

FITRAM debe explicar si conocía formalmente la participación profesional anterior, si fue declarada y si evaluó el posible conflicto. También debe aclarar qué información de la iniciativa privada de 2021 utilizó posteriormente y cómo preservó la competencia en la estructuración tecnológica del proyecto.

Pero la cuestión ya no depende únicamente de FITRAM. La impugnación presentada por el ingeniero Mariano Germán ha situado el procedimiento ante la Dirección General de Contrataciones Públicas. Corresponde ahora a la DGCP examinar las garantías de imparcialidad, igualdad de trato y competencia.

Carlos Pimentel no es responsable de la continuidad funcional descrita ni del diseño inicial de estos proyectos. Su responsabilidad es otra: dirige el órgano rector que debe determinar si FITRAM identificó y gestionó adecuadamente estos riesgos y si su acumulación afecta a la integridad del procedimiento.

La DGCP debe decidir si puede validar una contratación de esta magnitud sin esclarecer la relación entre la iniciativa privada de 2021, la posterior dirección pública de los monorrieles de Santiago y Santo Domingo y un esquema contractual capaz de condicionar desde la obra civil los futuros suministros tecnológicos.

Porque el conflicto de interés no empieza cuando se demuestra la corrupción, ni la falta de competencia cuando se adjudica el segundo contrato. Ambos riesgos pueden haber comenzado mucho antes: cuando las decisiones del primero dejaron demasiado poco por decidir en el segundo.

Carlos Sully Bonnelly Ginebra