Paul BeswickEl Congreso: fábrica de enlatados
Ejemplos de leyes con ejecución parcial
Hay una imagen que revela con mucha claridad lo que ocurre en el congreso dominicano: una institución que se ha ido convirtiendo en una "fábrica de enlatados", o sea, una línea de producción que envasa, etiqueta y despacha leyes con la misma rapidez y lógica industrial con que se procesan artículos por volumen, sin preguntarse siquiera si es realmente una prioridad nacional o un tema relevante que amerita tiempo de estudio.
La comparación es chocante porque retrata con precisión un fenómeno que ya no es excepción en el ejercicio de la función legislativa; sino un método de trabajo: la legislación como ejercicio de productividad lo que suele aportar escaso valor.
Generalmente, una ley crea valor cuando viene dada por un análisis exhaustivo, trae reglamento oportuno, identifica instituciones capaces de ejecutarla, recursos económicos y mecanismos de evaluación, etc.
La Constitución de la República no le asigna al Congreso la misión de producir la mayor cantidad de leyes posible. Le asigna una responsabilidad mucho más trascendente: crear normas que fortalezcan el Estado de derecho, promuevan el bienestar colectivo, resuelvan asuntos fundamentales y sirvan al interés nacional.
Sin embargo, desde hace años parece imponerse una cultura preocupante: medir el éxito de legisladores y cámaras por el número de proyectos sometidos o aprobados, como si el Congreso fuera una fábrica de productos de consumo masivo donde lo importante es la cantidad en lugar de la calidad.
La experiencia dominicana lo demuestra, ahora, con el Código Penal y en el pasado con la Ley 1-12, de Estrategia Nacional de Desarrollo. Esta última ha registrado avances importantes, pero también mantiene objetivos con ejecución parcial o rezagos, según los informes oficiales de seguimiento del Estado.
El problema no consiste únicamente en aprobar muchas leyes. El verdadero problema aparece cuando algunas crean nuevas instituciones, fondos, programas o responsabilidades sin determinar claramente su costo, su fuente de financiamiento o su viabilidad administrativa, etc.
Un ordenamiento normativo saturado de reglas superpuestas, contradictorias o simplemente inaplicables se vuelve un campo minado para jueces, funcionarios y empresarios y otros actores. La inseguridad jurídica no nace solo de la ausencia de leyes; nace, con frecuencia, de su exceso desordenado.
El tiempo legislativo es finito. Cada hora dedicada a producir una ley más ornamental que otra cosa, es una hora restada a la fiscalización del gasto público, al control político real, a la construcción de consensos sobre las reformas estructurales que sí requieren tiempo de análisis y negociación seria y profunda—fiscal, laboral, de seguridad social, seguridad, tránsito, migración, etc.
Ha llegado el momento de elevar la calidad de la legislación.
El Congreso Nacional debería aprobar una reforma de sus reglamentos internos que enriquezca el proceso de legislar y como requisito indispensable que todo proyecto de ley incluya:
- Un diagnóstico que demuestre la existencia y relevancia del problema público;
- Un análisis de impacto jurídico, económico y social;
- Una propuesta de sostenibilidad fiscal cuando implique gasto público;
- Un cronograma de implementación;
y una evaluación obligatoria de resultados cinco años después de su entrada en vigor.
Solo así se legislará con responsabilidad y no por impulso político clientelista.
La historia no recuerda a los congresos que aprobaron más leyes. Recuerda a los que aprobaron las leyes que cambiaron el destino de una nación.
La República Dominicana necesita menos protagonismo legislativo y más excelencia legislativa. Menos leyes para llenar la Gaceta Oficial y más leyes capaces de resolver problemas.
Elaborar, debatir, imprimir, publicar y archivar cientos de piezas legislativas tiene un costo operativo real, pagado con recursos públicos, que no genera retorno alguno cuando la norma resultante no se ejecuta.
Legislar es construir porvenir. Ningún futuro sólido puede edificarse sobre leyes que nacen sin planificación, sin financiamiento y, en demasiados casos, sin posibilidades reales de cumplirse.
Paul Beswick