Sobre la regulación migratoria

En su sentencia 168-13, el Tribunal Constitucional, además de fallar sobre la cuestión de la nacionalidad, abordó la problemática relativa a la presencia en el territorio nacional de una comunidad de personas que había vivido y trabajado en el país durante mucho tiempo sin haberse beneficiado de una regularización de su estatus migratorio conforme al artículo 151 de la Ley núm. 285-04, General de Migración, promulgada por el presidente Hipólito Mejía el día antes de concluir su mandato el 16 de agosto de 2004. Esta disposición legal -señaló el Tribunal Constitucional- “pone a cargo del gobierno dominicano la presentación de un Plan nacional de regularización de los extranjeros ilegales radicados en el país, sujeto a la previa elaboración de dicho plan por el Consejo Nacional de Migración”. De esta manera, el Tribunal Constitucional llamaba la atención de que, casi una década después de haberse aprobado la ley de migración, no se había implementado la referida disposición legal.

Para sustentar su posición, el Tribunal Constitucional señaló que la implementación del plan de regularización “repercutirá muy positivamente en la vida de cientos de miles de extranjeros, puesto que propiciará la regularización de su estatus migratorio, contribuyendo así, de manera efectiva, a promover y fomentar el respeto a su dignidad y a la protección de los derechos fundamentales inherentes al Estado social y democrático de derecho. El indicado plan de regularización incidirá, por tanto, en un importante sector poblacional de la República Dominicana, respecto a la preservación del derecho a la igualdad, el derecho al desarrollo de la personalidad, el derecho a la nacionalidad, el derecho a la salud, el derecho a la familia, el derecho al libre tránsito, el derecho al trabajo y el derecho a la educación, entre otros”.

Estas aseveraciones constituyeron parte del ratio decidendi (razón para decidir) del Tribunal Constitucional en el referido caso, ya que, haciendo uso de la figura de la sentencia exhortativa, dispuso en el numeral séptimo de dicha sentencia lo siguiente: “EXHORTAR al Poder Ejecutivo a proceder a implementar el Plan nacional de regularización de los extranjeros ilegales radicados en el país”. Esto es lo que da pie al Plan Nacional de Regularización que se llevó a cabo, desde el 2 de junio de 2014 al 17 de junio de 2015 con base en el Decreto núm. 327-13 del 29 de noviembre de 2013, plan que benefició a 259,976 inmigrantes -la inmensa mayoría proveniente de Haití-, de los cuales 252,142 fueron favorecidos como no-residentes mientras que 7,834 como residentes temporales.

No hay información suficiente ni confiable para saber qué ha pasado con los migrantes que se beneficiaron de dicho plan, pero todo parece indicar que sus documentos se han dejado vencer y, en consecuencia, han vuelto a caer en condición de ilegalidad. De ser así podría decirse que nos hemos situado de nuevo en la misma situación que el Tribunal Constitucional definió como una “imprevisión cuya enmienda resulta actualmente impostergable”. Así, en las presentes circunstancias hablar de regularización de inmigrantes no significa llevar a cabo un nuevo plan, sino más bien recuperar y consolidar, con los ajustes necesarios, el que se implementó entre los años 2014 y 2105 a partir de la exhortación del Tribunal Constitucional.

Lamentablemente, en el actual ambiente nacional no parece haber margen para plantear la regularización migratoria como parte de los debates sobre la cuestión haitiana. Por un lado, los sectores nacionalistas lo consideran contrario al interés nacional por el “efecto llamada” que un plan de este tipo está supuesto a provocar -en realidad, el efecto llamada siempre está presente cuando hay asimetrías de desarrollo tan marcadas como sucede con los migrantes dominicanos que se van continuamente a países más desarrollado-, mientras que, por el otro lado, los sectores progresistas se han ausentado completamente del debate, por lo que no hay contrapeso en la discusión de este delicado tema. Solo algunos sectores empresariales, necesitados como están de la mano de obra haitiana para su propia supervivencia, han planteado tímidamente la necesidad de regularizar al menos una parte de la mano de obra extranjera radicada en el país.

Hay que decir, contrario al criterio que parece predominar en el debate actual, que no es cierto que regularizar una parte de la población inmigrante en la República Dominicana sea incompatible con políticas firmes de protección de la seguridad nacional y de la integridad de nuestro territorio. Al contrario, contar con una población migrante regularizada delimita los campos y permite que no se disloquen los mercados labores mientras el Estado ejerce sus potestades relativas al control de fronteras, repatriación de indocumentados y aplicación de las leyes laborales. De otro modo, la continua ilegalidad de los migrantes que trabajan en sectores clave de la economía dominicana generará una gran inseguridad en algunos sectores productivos, especialmente en la casi totalidad del sector agrícola y en el sector de la construcción, a la vez que coloca en una situación de extrema vulnerabilidad a una fuerza laboral que ha estado asentada en el país durante mucho tiempo y que ya forma parte del engranaje productivo de una parte importante de la economía dominicana.

El Gobierno dominicano está en una encrucijada: puede optar por recuperar el plan de regularización, lo que podría implicar negociaciones con sectores empresariales para generar compromisos de transformación productiva y reducir la dependencia de esa mano de obra en los sectores en los que esto sea posible, o, alternativamente, puede optar por dejar colapsar totalmente dicho plan y enviar la señal a los sectores que dependen de la mano de obra haitiana de que no podrán seguir contando con ella. Si escoge este camino, para ser consecuente tendrá que trazar como política pública la repatriación de todos los trabajadores migrantes, independientemente del impacto que esto pueda tener en el desenvolvimiento de áreas vitales de la economía dominicana. Lo que no parece razonable ni coherente es que se niegue totalmente cualquier camino de regularización migratoria mientras se permite que la totalidad de esos trabajadores siga trabajando en el país sin los derechos a los que se refería el Tribunal Constitucional en su sentencia 168-13.

Escoger el primer camino (recuperar el plan de regularización con los ajustes que las autoridades puedan considerar idóneos) permite no solo dar una respuesta legal a la ineludible necesidad -nos guste o no nos guste- de mano de obra haitiana que tienen algunos sectores vitales de la economía dominicana, sino también acrecentar la autoridad moral del Estado dominicano para seguir reclamando el apoyo de la comunidad internacional a Haití, lo cual deber ir acompañado de esfuerzos sostenidos orientados a fortalecer la capacidad del Estado tanto en lo que concierne a la protección de las fronteras terrestre y marítima con Haití como en repatriar a quienes estén de manera irregular en el país. Un consenso sobre la cuestión haitiana que no contemple esta dimensión del problema quedará trunco pues no tomará en cuenta la realidad que enfrentan importantes sectores de la economía dominicana que producen tanto para la exportación como para el mercado local contribuyendo así a la generación de divisas y al propio bienestar de los consumidores dominicanos.

Flavio Darío Espinal

Abogado y profesor de Derecho Constitucional de la PUCMM. Es egresado de la Escuela de Derecho de esta universidad, con una maestría de la Universidad de Essex, Inglaterra, y un doctorado de la Universidad de Virginia, Estados Unidos. Socio gerente FDE Legal.