Una nueva mirada a las candidaturas independientes

El debate sobre las candidaturas independientes ha surgido de nuevo a raíz de un proyecto de ley que cursa en el Senado de la República que procura eliminar el Capítulo III (artículos156 al 158) sobre las candidaturas independientes, en el cual se encuentra en el Título VII dedicado a los candidatos de partidos, agrupaciones o movimientos políticos, de la Ley núm. 20-23, Orgánica del Régimen Electoral, del 17 de febrero de 2023. Disposiciones similares sobre las candidaturas independientes tenía la anterior Ley Orgánica del Régimen Electoral, del 20 de febrero de 2019.

En esas dos leyes, el legislador incorporó la noción de candidaturas independientes para referirse a las candidaturas de carácter nacional, provincial, municipal o en el Distrito Nacional que surjan a través de agrupaciones políticas en cada elección. En realidad, esta noción de candidaturas independientes es una hechura del Poder Legislativo, ya que la Constitución dominicana no utiliza ese concepto en ninguna de las disposiciones dedicadas a la participación electoral. El Tribunal Constitucional, en su sentencia TC/0788/24, del 13 de diciembre de 2024, encontró que esas disposiciones legales sobre las candidaturas independientes eran contrarias a la Constitución y dispuso una redacción alternativa para que dichas disposiciones fuesen conformes al texto constitucional.

Se argumenta, entonces, que, siendo el Tribunal Constitucional el órgano de cierre de la interpretación constitucional, cuyas decisiones son vinculantes a los poderes públicos y órganos del Estado, el Congreso Nacional no puede volver sobre sus pasos en esta materia, por lo que simplemente debe acatar el fallo del Tribunal Constitucional y no hacer lo que se propone hacer ahora, que es simplemente eliminar de la legislación electoral el concepto de candidaturas independientes, con lo que procura crear un marco legal sobre esta materia que le quitaría razón de ser al fallo del Tribunal Constitucional.

Una genealogía normativa puede ayudar a comprender esta cuestión. Una de las novedades de la Constitución de 2010 fue que introdujo un capítulo sobre los partidos políticos, de modo que estos órganos de representación política adquirieron un rango constitucional claramente delimitado con un marco normativo sobre su organización y sus fines esenciales. El encabezado del artículo 216 del texto constitucional dice así: "La organización de partidos, agrupaciones y movimientos políticos es libre, con sujeción a los principios establecidos en esta Constitución. Su conformación y funcionamiento deben sustentarse en el respeto a la democracia interna y a la transparencia, de conformidad con la ley". Por su parte, el artículo 214, al establecer el Tribunal Superior Electoral, dispone lo siguiente: "El Tribunal Superior Electoral es el órgano competente para juzgar y decidir con carácter definitivo sobre los asuntos contencioso-electorales y estatuir sobre los diferendos que surjan a lo interno de los partidos, agrupaciones y movimientos políticos o entre éstos. Reglamentará, de conformidad con la ley, los procedimientos de su competencia y todo lo relativo a su organización y funcionamiento administrativo y financiero". Por su parte, el Párrafo II, del artículo 201 sobre los gobiernos locales, establece lo siguiente: "Los partidos o agrupaciones políticas, regionales, provinciales o municipales harán la presentación de candidaturas a las elecciones municipales y de distritos municipales para alcalde o alcaldesa, regidores o regidoras, directores o directoras y sus suplentes, así como los vocales, de conformidad con la Constitución y las leyes que rigen la materia".

De estas disposiciones se desprende que, en ningún lugar, la Constitución se refiere a "candidaturas independientes", sino que, junto a los partidos políticos, incorporó las figuras de agrupaciones y movimientos políticos para canalizar las aspiraciones electorales puntuales en los planos regional, provincial y municipal, de modo que la ciudadanía pudiese, en los ámbitos más locales y de manera puntual en determinados procesos electorales, encontrar una vía para su participación político-electoral. El legislador, tanto en la Ley sobre el Régimen Electoral de 2019 como en la vigente de 2023, le llamó, erróneamente, candidaturas independientes a lo que la Constitución había definido como agrupaciones y movimientos políticos, al tiempo que fijó los criterios de su organización, admisión y funcionamiento.

La impugnación constitucional a los artículos de la ley sobre las candidaturas independientes se produjo porque se entendió que su canalización a través de agrupaciones y movimientos políticos era contraria a la Constitución. Paradójicamente, se invocó, y el Tribunal Constitucional acogió, que las figuras de agrupaciones y movimientos políticos, que sí están claramente plasmadas en el texto constitucional, restringían la participación de las candidaturas independientes, figura que no aparece en el texto constitucional. Así, en una especie de "razonamiento en las penumbras", se invocaron ciertas violaciones constitucionales (al principio pro-participación, al contenido esencial del derecho a elegir y ser elegido, al principio de razonabilidad, al pluralismo político) para llegar a la conclusión de que los artículos 157 al 158 de la Ley sobre el Régimen Electoral no satisfacían el test de razonabilidad debido a que sus disposiciones impedían u obstaculizaban la participación de las candidaturas independientes.

Sobre esta base, el Tribunal Constitucional optó por emitir una sentencia "atípica", de carácter interpretativa, en lugar de simplemente declarar la inconstitucionalidad de las referidas normas legales. De manera relevante, este tribunal dispuso una nueva redacción del artículo 157 para que diga de la manera siguiente: "Podrán ser propuestas candidaturas independientes de carácter nacional, provincial, municipal o en el Distrito Nacional, que surjan a través de agrupaciones cívicas o sociales de ciudadanos surgidas en ocasión a los procesos electorales. Estas agrupaciones cívicas o sociales serán de naturaleza espontánea y sin ningún requisito previo de inscripción".

El problema es que el Tribunal Constitucional no sólo sustituyó al legislador, sino al propio constituyente. Ninguna disposición de la Constitución da margen para que este tribunal incorpore esas nociones en la legislación dominicana. Sin duda, puede haber argumentos a favor o en contra de este enfoque de la participación electoral, pero ese debate no se dio en la Asamblea Nacional Revisora que adoptó la Constitución de 2010, como tampoco se ha dado en la vida política nacional en sentido general. En realidad, lo que el Tribunal Constitucional debió hacer fue declarar inconstitucional la figura de candidaturas independientes, las cuales no tienen sustento constitucional, y con abrir un debate político en el que los órganos de representación política jueguen un papel de primer orden, incluyendo una reforma constitucional.

En respuesta a la decisión del Tribunal Constitucional, se ha presentado en el Senado de la República un proyecto de ley para eliminar los artículos de la Ley sobre el Régimen Electoral que se refieren a las candidaturas independientes. Como se dijo, sin embargo, ya el Tribunal Constitucional modificó directamente, en un ejercicio excesivo de "activismo judicial", dichas disposiciones. Ciertamente, las decisiones del Tribunal Constitucional tienen un carácter vinculante, pero eso no anula el papel del Poder Legislativo como órgano de representación política. Este caso tiene una relevancia particular pues es evidente, al menos para la opinión de este articulista, que el Tribunal Constitucional no sólo enmendó la labor del legislador, sino del propio constituyente que nunca contempló las figuras de agrupaciones cívicas o sociales de ciudadanos de naturaleza espontánea y sin ningún requisito previo de inscripción como vehículos para la participación político-electoral.

Flavio Darío Espinal

Abogado y profesor de Derecho Constitucional de la PUCMM. Es egresado de la Escuela de Derecho de esta universidad, con una maestría de la Universidad de Essex, Inglaterra, y un doctorado de la Universidad de Virginia, Estados Unidos. Socio gerente FDE Legal.