Nelson Espinal Báez
EE. UU.: cambio de política o cambio de argumento
No estamos simplemente ante un cambio de fundamento jurídico. Estamos ante un cambio en el criterio con el que una misma política pública pretende justificarse
¿Cómo distinguir cuándo un gobierno ha cambiado realmente una política pública y cuándo simplemente ha cambiado el argumento con el que intenta justificarla?
Ésa es la verdadera pregunta que plantea la reciente decisión de la Administración Trump de recurrir a la Sección 301 de la Trade Act de 1974 para fundamentar jurídicamente su política arancelaria en un nuevo criterio, después del revés sufrido por las medidas inicialmente justificadas al amparo de la International Emergency Economic Powers Act (IEEPA).
En tiempos de creciente polarización, distinguir entre una política pública y el criterio que la justifica se ha convertido en una de las tareas más importantes para evaluar la calidad de nuestras instituciones. Esa distinción no es meramente académica. De ella dependen decisiones de inversión, comercio exterior y planificación empresarial que afectan a millones de personas.
No estamos simplemente ante un cambio de fundamento jurídico. Estamos ante un cambio en el criterio con el que una misma política pública pretende justificarse. Y esa diferencia es mucho más importante de lo que parece.
Las narrativas convencen. Las reglas obligan. Las primeras pueden cambiar con relativa facilidad; las segundas son las que construyen instituciones. Por eso, cuando un gobierno sustituye el criterio que sostiene una política pública, surge una pregunta inevitable: ¿ha cambiado realmente la política o solo ha cambiado el argumento?
Toda política pública tiene derecho a evolucionar. Lo que no tiene derecho es a convertirse en arbitraria. El verdadero límite del poder no es la ley que invoca, sino la consistencia con la que aplica las reglas que dice defender.
Precisamente por eso este caso resulta tan revelador. La Administración Trump no solo reemplazó un fundamento jurídico por otro. También sustituyó el criterio que sustentaba su argumentación. Antes fue la emergencia nacional. Ahora es el trabajo forzoso. Cambió la justificación. La cuestión es si también cambió la regla.
La respuesta no depende únicamente del fundamento jurídico. Depende, sobre todo, de la calidad de la política pública. Un nuevo criterio solo adquiere legitimidad cuando demuestra que orienta la acción futura del Estado y no que simplemente respalda una decisión previamente adoptada.
Nadie discute la gravedad del trabajo forzoso ni la obligación moral y jurídica de combatirlo. Justamente ahí comienza la verdadera prueba: su aplicación. Si ese criterio pasa a convertirse en uno de los pilares de la política comercial estadounidense, deberá aplicarse con coherencia, proporcionalidad y, sobre todo, con la misma consistencia frente a todos los actores.
Si el propósito consiste en reducir el trabajo forzoso, el éxito de la política deberá medirse por una disminución efectiva de esa práctica. Si, por el contrario, el objetivo continúa siendo utilizar los aranceles como instrumento de política comercial, entonces el trabajo forzoso deja de ser únicamente el problema que se pretende resolver. Pasa también a convertirse en la nueva justificación de una política cuyo propósito permanece esencialmente igual.
Las controversias en torno a Apple ilustran precisamente la importancia de que ese estándar sea aplicado con igual rigor, cualquiera que sea el país, la empresa o el sector involucrado. Solo así un criterio puede consolidarse como una verdadera regla y no como un instrumento de conveniencia.
Estudié International Economic Relations con John H. Jackson, considerado por muchos el arquitecto del Estado de Derecho en el comercio internacional. Para Jackson, el gran desafío del sistema comercial mundial no consistía simplemente en reducir aranceles o facilitar el intercambio entre naciones. Su preocupación era más profunda: construir un sistema orientado por reglas que ofreciera estabilidad, previsibilidad y confianza.
Las reglas no existen para justificar el poder. Existen para disciplinarlo.
En un sistema gobernado por reglas, gobiernos, empresas e inversionistas no necesitan anticipar las preferencias de quienes ejercen el poder. Necesitan conocer las reglas y confiar en que serán aplicadas de manera consistente. Esa previsibilidad reduce la incertidumbre, favorece la inversión y fortalece la legitimidad de las instituciones.
La discusión actual sobre la política comercial estadounidense trasciende, por tanto, el debate sobre los aranceles. En el fondo plantea una cuestión mucho más amplia: si el nuevo criterio constituye una regla destinada a orientar la acción futura del Estado o simplemente una nueva justificación para una política ya decidida.
La reciente adopción por parte de la República Dominicana del Decreto núm. 502-26 ilustra cómo un cambio en los criterios de la política comercial estadounidense puede inducir ajustes regulatorios en otros países que procuran preservar su acceso al mercado norteamericano. La forma en que las autoridades estadounidenses valoren iniciativas regulatorias como la adoptada por la República Dominicana constituirá una prueba especialmente reveladora de la consistencia con la que ese criterio sea efectivamente aplicado. Porque las políticas públicas no se juzgan únicamente por las razones que invocan, sino por la consistencia con la que esas razones se convierten en reglas aplicables a todos.
La confianza no se construye únicamente con buenas políticas públicas. Se construye con instituciones capaces de aplicarlas conforme a reglas estables, conocidas y verificables.
Porque, al final, las sociedades no prosperan cuando el poder encuentra nuevas justificaciones para actuar. Prosperan cuando quienes ejercen el poder aceptan someterse a reglas que no pueden modificar arbitrariamente.
Ése sigue siendo el fundamento del Estado de Derecho. El mayor activo de una economía de mercado no son únicamente sus empresas, su tecnología o su capacidad financiera. Es la confianza que inspira su sistema de reglas. Esa idea ocupa un lugar central en la tradición institucional anglosajona y se expresa en un concepto difícil de traducir plenamente: trust. La confianza en que las reglas prevalecerán sobre las circunstancias y en que el poder también estará sujeto a ellas. Ése es, en definitiva, el verdadero poder de las reglas.
Nelson Espinal BáezNelson Espinal Báez Associate MIT - Harvard Public Disputes Program at Harvard Law School. Presidente Cambridge International Consulting.