Nelson Espinal Báez
Abril de 1965: ¿dónde residía la legitimidad constitucional?
El gobierno de Caamaño entre la ruptura revolucionaria y la continuidad jurídica
La discusión sobre el carácter constitucional del gobierno de Francisco Alberto Caamaño ha vuelto al debate público dominicano.
Los recientes artículos de Juan Daniel Balcácer y Flavio Darío Espinal han colocado nuevamente sobre la mesa una pregunta fundamental de nuestra historia:
¿Fue el gobierno de Caamaño una expresión de continuidad constitucional o un gobierno surgido de una ruptura revolucionaria?
La pregunta tiene una dimensión jurídica, pero plantea una cuestión política más profunda:
¿Qué ocurre con la legitimidad de un orden constitucional cuando un golpe de Estado destruye las instituciones llamadas a expresarlo?
Una cosa es la ruptura de la institucionalidad. Otra, no necesariamente idéntica, es la extinción de la legitimidad constitucional. Y existe una tercera dimensión: la efectividad del poder. Tener el poder no equivale necesariamente a tener legitimidad.
Abril de 1965 obliga a distinguir esas dimensiones.
Balcácer y Espinal permiten observar dos momentos de una misma cuestión. Balcácer identifica, tras la salida de José Rafael Molina Ureña, una suerte de "hiato constitucional". Espinal lleva la discusión al momento siguiente: el intento de cerrar ese vacío mediante la elección de Caamaño por legisladores del Congreso elegido en 1962, al amparo de la Constitución de 1963.
Es precisamente ahí donde un relato de mi padre adquiere un significado especial.
Mi padre, el doctor Américo Espinal Hued, era senador de la República y presidente de la Comisión de Relaciones Exteriores del Senado. Durante años me habló de una particularidad de aquel episodio que, por la discreción con que siempre me la contó, nunca olvidé.
La versión formal sitúa en el Hotel Comercial, en la calle El Conde, la reunión de la Asamblea Nacional que eligió a Francisco Alberto Caamaño. Era, además, punto de encuentro de los legisladores constitucionalistas.
Pero mi padre me decía que la realidad material de aquel acto había sido distinta.
Las circunstancias hacían demasiado peligroso reunir a todos los legisladores en un mismo lugar. Eran vigilados. Eran seguidos. Una reunión podía ser detectada e impedida.
Por eso, según me relataba, fueron llegando discretamente a una casa de Ciudad Nueva.
De dos en dos, entraban, leían el documento, firmaban y se marchaban.
Lo hacían así, me explicaba, para no llamar la atención y poder producir la decisión.
No presento este relato como sustituto del documento histórico. Lo presento por lo que es: el testimonio que recibí directamente de uno de los senadores que participó en aquellos acontecimientos.
La formalidad situaba la Asamblea en el Hotel Comercial. Las circunstancias extraordinarias, según el relato de mi padre, obligaron a los legisladores a actuar materialmente de otra manera.
Aquella escena contiene una paradoja extraordinaria:
La Constitución dominicana estaba siendo defendida precisamente cuando la normalidad constitucional había desaparecido.
El 3 de mayo de 1965, legisladores pertenecientes al Congreso elegido en diciembre de 1962 escogieron a Caamaño como presidente constitucional.
Ahí sitúa Flavio Darío el núcleo de su argumento jurídico: las disposiciones sucesorias de la Constitución de 1963, particularmente su artículo 126, proporcionaban el fundamento para la elección de Caamaño por el Congreso. Desde esa lectura, la elección de Caamaño no pretendía crear una nueva legitimidad revolucionaria, sino restaurar el orden constitucional interrumpido.
El propio Caamaño, al entregar el mando el 3 de septiembre de 1965, vinculó su elección por el Congreso con la voluntad popular manifestada en 1962.
Ahí estaba la tesis de fondo: el golpe de 1963 había interrumpido el orden constitucional, pero no necesariamente extinguido su legitimidad. El movimiento no se presentaba como fundador de un nuevo orden, sino como restaurador del orden constitucional interrumpido. Si la fuerza hubiese bastado como fuente de legitimidad, la actuación de aquellos legisladores habría sido innecesaria. La legitimidad se buscaba en otra fuente: la representación popular surgida de las elecciones de 1962.
Las circunstancias fueron absolutamente excepcionales. Puede discutirse el procedimiento, el alcance de las facultades de aquellos legisladores y la interpretación constitucional utilizada.
Pero precisamente ahí aparece la pregunta que más me interesa:
¿La destrucción de la normalidad institucional extingue también la legitimidad constitucional que aquellas instituciones representaban?
La historia constitucional no siempre ocurre con instituciones funcionando normalmente y procedimientos desarrollándose sin obstáculos. A veces la Constitución tiene que sobrevivir en condiciones para las cuales ningún texto constitucional fue escrito.
La intervención militar estadounidense, la existencia simultánea de gobiernos enfrentados y el limitado control territorial de los constitucionalistas condicionaban la efectividad del gobierno de Caamaño. Pero poder efectivo y legitimidad constitucional no son necesariamente la misma cosa.
La controversia tuvo también una dimensión internacional.
Durante el gobierno constitucional de Juan Bosch, mi padre, como presidente de la Comisión de Relaciones Exteriores del Senado, viajó a Washington junto a otros legisladores dominicanos. Allí sostuvo encuentros con miembros del Congreso estadounidense, entre ellos J. William Fulbright, entonces presidente de la Comisión de Relaciones Exteriores del Senado de los Estados Unidos.
Dos años después, Fulbright cuestionaría la intervención ordenada por Lyndon B. Johnson. Sostuvo que la apreciación de Washington sobre el supuesto control comunista del movimiento descansaba sobre evidencia fragmentaria e insuficiente.
Su posición no determina la constitucionalidad de Caamaño, pero demuestra que incluso dentro de Estados Unidos existió controversia sobre la interpretación de lo que ocurría en Santo Domingo y los fundamentos de la intervención.
El trato posterior de la comisión de la OEA a Caamaño como presidente constitucional constituye también un dato relevante, aunque no sea necesario convertirlo en fuente de su legitimidad jurídica.
Abril de 1965 continúa siendo un episodio extraordinariamente complejo de nuestra historia. Reducirlo a una confrontación entre revolución y orden impide comprender una dimensión esencial: la disputa sobre la fuente misma de la legitimidad.
¿Puede un golpe de Estado destruir una institución y, al mismo tiempo, dejar sobrevivir la legitimidad constitucional que aquella institución representaba?
Los constitucionalistas de Abril respondieron que sí.
Y actuaron en consecuencia.
Por eso aquellos legisladores que, según el relato de mi padre, llegaron discretamente a una casa de Ciudad Nueva importan todavía hoy.
No porque su actuación cierre definitivamente la discusión. Importan porque, en medio de una guerra y bajo vigilancia, consideraron indispensable buscar en la Constitución —y no solamente en las armas— la fuente de legitimidad del poder.
Las instituciones democráticas no se prueban únicamente cuando funcionan normalmente. Se prueban cuando son sometidas a presión.
Una Constitución no vive solamente en los edificios donde se reúnen los poderes públicos. Vive también en las personas que deciden defenderla cuando hacerlo implica riesgos.
Abril de 1965 ocupa un lugar excepcional en nuestra historia.
Y en el corazón de aquella gesta se libró también una batalla menos visible, pero quizá más perdurable: la batalla por determinar dónde residía la legitimidad constitucional cuando la normalidad constitucional había desaparecido.
Nelson Espinal BáezNelson Espinal Báez Associate MIT - Harvard Public Disputes Program at Harvard Law School. Presidente Cambridge International Consulting.