Nelson Espinal Báez
¿Y si el acuerdo funciona?
El acuerdo petrolero con Estados Unidos y el incierto futuro de Venezuela
Toda estrategia enfrenta un desafío fundamental: el camino cambia mientras se recorre. En una transición política, ese desafío adquiere una complejidad mayor.
Washington ha dibujado para Venezuela una secuencia aparentemente clara: estabilización, reconstrucción y, finalmente, transición democrática.
Tiene lógica.
Después de años de profundo deterioro económico e institucional, unas elecciones, por sí solas, no garantizan una democracia sostenible. La democracia necesita votos, naturalmente, pero también instituciones, seguridad, actividad económica, reglas mínimamente previsibles y un Estado con capacidad institucional para gobernar.
El problema es que, si las primeras dos etapas funcionan, la Venezuela que llegue a la tercera no será la misma que inició la primera.
Tampoco serán los mismos sus actores, sus intereses ni su correlación de fuerzas.
Ahí comienza, a mi juicio, la pregunta central sobre el acuerdo petrolero entre Estados Unidos y Venezuela.
¿Y si funciona?
Todavía conocemos demasiado poco de sus términos. Buena parte de los contratos y anexos no son públicos y algunas informaciones continúan siendo incompletas o contradictorias.
Sabemos, sin embargo, que no se trata de una operación marginal. La arquitectura anunciada comprende 17 campos petroleros que, según lo informado, contienen unos 65,000 millones de barriles de reservas. A diferencia de una inversión petrolera convencional, el propio Gobierno estadounidense tendría una participación económica directa en la estructura a través de North American Blue Energy Partners (NABEP), además de acceso preferencial a parte de su producción. La Casa Blanca ha situado, además, el acuerdo dentro de su estrategia de seguridad hemisférica.
Supongamos que funciona.
El pleno desarrollo petrolero puede tomar muchos años. Pero sus efectos sobre la transición pueden comenzar mucho antes, cuando aparezcan señales suficientemente creíbles de recuperación.
Que llegan inversiones. Que Chevron, Eni, NABEP y otros operadores aumentan la producción. Que se recupera infraestructura, regresan capitales y la economía comienza a estabilizarse. Supongamos también que Estados Unidos consigue acceso privilegiado al petróleo venezolano y reduce significativamente la presencia de China y Rusia en un espacio que considera estratégico.
Sería un éxito considerable para Washington. Y, en términos económicos, podría serlo también para Venezuela.
Sin Estado de derecho e instituciones confiables, difícilmente llegará la inversión necesaria. Pero la arquitectura del acuerdo parece ensayar una respuesta poco convencional: convertir al propio Gobierno estadounidense en parte interesada en su éxito. Washington puede, en cierto sentido, prestarle credibilidad a Venezuela. No puede prestársela para siempre.
Pero una transición política no es una sucesión mecánica de etapas. Es un proceso esencialmente incierto. En ella cambian actores, coaliciones, expectativas y relaciones de poder. Aparecen pactos y conflictos. Se abren unas posibilidades mientras se cierran otras (Guillermo O´Donnell y Philippe Schmitter).
Las tres fases describen una estrategia. No garantizan una trayectoria.
El acuerdo petrolero tampoco es la transición. Pero su magnitud puede modificar profundamente las condiciones económicas, políticas y sociales bajo las cuales tendrá que desarrollarse lo que sigue.
Ahí está la paradoja.
Si la estabilización y la reconstrucción comienzan a producir resultados visibles, sus efectos pueden ir mucho más allá del petróleo, la inversión y el crecimiento. Pueden crear también nuevos intereses.
Dentro de algunos años podría haber miles de millones invertidos, empresas estadounidenses operando, empleos que proteger, mayores ingresos fiscales y una población que comience finalmente a experimentar cierta recuperación.
El tablero habrá cambiado.
Y los equilibrios que comienzan a producir valor son más difíciles de alterar que aquellos que solo producen costos. Los nuevos intereses e instituciones tienden, además, a generar trayectorias cada vez más costosas de revertir.
Pero hay una consecuencia todavía más interesante.
El éxito económico también puede convertirse en poder político.
Quienes administren la estabilización y la recuperación podrían beneficiarse de sus resultados. Una población que vea mejorar su empleo, sus ingresos o sus expectativas puede desarrollar mayor aversión a la incertidumbre y también modificar sus preferencias políticas.
Eso significa que quienes gobiernan durante las primeras fases podrían llegar a la tercera más fuertes, no más débiles.
Y eso no sería necesariamente, por sí mismo, un fracaso de la democratización.
Aquí conviene separar democracia de alternancia. Una transición democrática no exige que quienes administraron las etapas anteriores pierdan las primeras elecciones competitivas, sino que compitan bajo reglas genuinamente democráticas.
Pero legitimidad electoral no equivale a impunidad: una eventual victoria en las urnas no borraría las responsabilidades que pudieran corresponder ni las exigencias de verdad, justicia y reparación propias de una transición.
La prueba democrática no es quién gana.
Es si quien gobierna realmente puede perder.
El éxito de las primeras fases puede crear mejores condiciones para la democratización. Puede generar intereses que prefieran retrasarla. Y puede modificar la correlación política de fuerzas con la que los distintos actores llegarán a ella.
Ninguno de esos resultados está escrito.
Ese es precisamente el punto.
Washington puede diseñar una estrategia de tres fases. Lo que no puede hacer es congelar los intereses, las preferencias ni las relaciones de poder de quienes recorrerán ese proceso.
La gradualidad puede ser razonable, pero necesita dirección. La reconstrucción económica puede tomar años; la apertura política y la construcción institucional no deberían esperar a que concluya. Ambas deben avanzar de manera que amplíen libertades, fortalezcan instituciones y creen condiciones reales para una futura competencia electoral.
Y aun eso no bastaría.
Unas elecciones competitivas tampoco agotan una transición. El desafío no consiste simplemente en inaugurar una democracia, sino en conseguir que pueda perdurar (John Magdaleno).
Una transición sostenible tampoco puede construirse únicamente desde Washington ni desde quienes hoy administran el poder. Su sostenibilidad dependerá, en algún momento, de incorporar a los actores que deberán competir, reconocer resultados y convivir dentro del orden político que resulte de ella.
No se trata, por tanto, de escoger entre estabilidad y democracia.
Se trata de conseguir que la estabilidad abra el camino hacia la democracia sin predeterminar su resultado.
Si el acuerdo petrolero fracasa, el escenario será otro. La cuestión verdaderamente interesante aparece en el escenario contrario.
Si funciona, puede contribuir a estabilizar Venezuela, atraer inversiones, aumentar la producción, mejorar las condiciones materiales de la población y alcanzar importantes objetivos geopolíticos estadounidenses.
Pero ese mismo éxito cambiará el país sobre el cual deberá desarrollarse la siguiente etapa.
Cambiarán los intereses. Cambiarán las relaciones de poder. Podrían cambiar incluso las preferencias de los venezolanos.
El éxito puede facilitar la democratización. Puede retrasarla. Puede también transformar quién llega fortalecido a ella.
Las tres fases describen una estrategia. No garantizan una trayectoria.
Por eso, quizás la pregunta más importante sobre el acuerdo petrolero no sea qué ocurrirá si fracasa.
Es qué ocurrirá si funciona.
Nelson Espinal BáezNelson Espinal Báez Associate MIT - Harvard Public Disputes Program at Harvard Law School. Presidente Cambridge International Consulting.