Bonos soberanos y endeudamiento público

«Se crea una Comisión de Supervisión para el uso de los recursos generados por la colocación de los Bonos Soberanos en el mercado internacional de capitales, presidida por el Presidente de la Republica e integrada por el Secretario de Estado de Finanzas, el Secretario Técnico de la Presidencia, el Director Nacional de la Oficina Nacional de Presupuesto, el Presidente del Consejo Nacional de la Empresa Privada y el Presidente del Consejo Nacional de Unidad Sindical, que tendrá como objetivo velar porque los recursos generados por la colocación de los bonos soberanos se destinen, única y exclusivamente a la construcción de obras prioritarias y productivas de infraestructura física en todo el territorio nacional que se encuentran en proceso de ejecución o diseño final». Art. 6, Ley 128-01, sobre los bonos soberanos

El primer bono soberano de la República Dominicana se emitió en septiembre del año 2001, en una negociación que coincidió con la caída de las torres gemelas de Nueva York. Podría parecer un mal presagio. Pero alguien con la suficiente lucidez dejó establecido en la ley 128-01 las condiciones que debieron o debieran cumplirse a la hora de utilizar este instrumento financiero. Hasta ese momento, las fuentes financieras eran mayormente los organismos multilaterales y los gobiernos. Y, obviamente, esos financiamientos estaban asociados con algún tipo de condicionalidad que obligaba al país a utilizarlo en los propósitos acordados.

Por eso, cuando el gobierno dominicano decidió acudir a los mercados internacionales a través de la colocación de un bono soberano, surgió de manera muy natural que esa colocación estuviera sujeta al tipo de condicionalidad a la que el país estaba acostumbrado. Ciertamente, la ley 128-01 fue una ley muy estricta, aunque como es frecuente en los países subdesarrollados, de cumplimiento muy flexible. Lo primero que estableció esa ley, luego de las condiciones de emisión, fue hacer una distribución espacial de los recursos, asignándolos a obras de infraestructura en todas las provincias del país, incluido el Distrito Nacional. Para garantizar que los bonos soberanos se dediquen «única y exclusivamente a la construcción de obras prioritarias y productivas de infraestructura física en todo el territorio nacional» se creó una comisión encabezada por el Presidente de la República, otros funcionarios públicos, y representantes empresariales y sindicales.

Además de la distribución espacial de la inversión de los fondos, la ley consignó que «La negativa a cumplir con los términos de la presente ley por parte de cualquier funcionario encargado de su ejecución y aplicación fiscal, constituye una infracción especial que se castigará con pena de reclusión de 2 a 5 años y la degradación cívica». Hasta la fecha, el gobierno dominicano ha honrado todos sus compromisos relacionados con la emisión de bonos soberanos.

El descubrimiento del dinero fácil – mediante la colocación de bonos soberanos – ha impactado muy visiblemente la composición del endeudamiento externo del gobierno dominicano, tal como lo indica la creciente participación de los bonos soberanos en dicho endeudamiento. En efecto, en el 2005 los bonos soberanos apenas alcanzaban un monto de USD 1,143.9 millones, y representaban solo el 20% de la deuda externa. Similar proporción registraron los bonos para el año 2012, cuando alcanzaron los USD 2,466.6 millones. Entre el año 2012 y noviembre del 2018, el gobierno dominicano emitió unos USD 12,000 millones, situando el monto total en USD 14,598 millones. Como resultado, ahora los bonos soberanos representan el 69% de la deuda externa y 46.3% de la deuda del sector público no financiero, de acuerdo con las informaciones que publica la Direccion General de Crédito Publico en su portal.

Por el contrario, la participación del financiamiento de los organismos multilaterales que en el 2012 representaba un 33.8% de la deuda externa se redujo el pasado año a solo el 20.4%. Peor comportamiento registró la deuda bilateral – la contratada con gobiernos como los de USA, España, Brasil, entre otros – al reducir su participación desde un 44% de la deuda externa en 2012 a casi un 10% en el año recién concluido. Esta recomposición de la deuda externa a favor de la deuda privada y en detrimento del financiamiento condicionado no puede considerarse como parte de una estrategia de financiamiento responsable. Mas bien, evidencia una política de endeudamiento divorciada de las prioridades nacionales.

Una política de endeudamiento responsable implicaría asociar el financiamiento a los proyectos de desarrollo que necesita el país. Decía uno de los Considerandos de la ley 128-01 que el «Gobierno de la República Dominicana estará en mejores condiciones de fortalecer su programa de inversión en infraestructura física y estimular el crecimiento económico y la creación de empleos productivos». Sin embargo, con el tiempo y un congreso sumiso los bonos soberanos pasaron a ser una partida más del presupuesto, sin necesidad de dar mayores explicaciones y sujetos al ‘buen criterio’ del gobierno. Seria un ejercicio interesante tener una rendición de cuentas que explique cómo han sido utilizados los USD 12,000 millones de bonos soberanos que han sido emitidos en los últimos seis años.

El problema con los bonos soberanos – y de paso con el endeudamiento en general – es que el gobierno ante la disyuntiva de implementar las necesarias reformas o de endeudarse ha preferido lo último. Y ese camino representa un alto riesgo para el futuro de la estabilidad económica del país. Es desconcertante que el gobierno se de por satisfecho con llegar al 2020 sin que la crisis estalle, posponiendo las reformas a través de un agotamiento de la capacidad de endeudamiento. Para lo otro, se necesita un Estadista...

Pedro Silverio Alvarez