?El Acuerdo de Preautorización y su anexo

¿Es contrario a la Constitución el anexo sobre el tratamiento a los refugiados, contenido en el “Acuerdo entre el Gobierno de los Estados Unidos de América y el Gobierno de la República Dominicana en Relación con la Preautorización en el Transporte Aéreo”?

Un resumen de la respuesta a la pregunta formulada se puede expresar de la siguiente manera: i) el contenido del Acuerdo relativo al tratamiento de los refugiados es conforme a la Constitución; y, ii) lo contrario a nuestro ordenamiento jurídico sería que el Estado dominicano se rehusara a dar cumplimiento al contenido del acuerdo en esta materia. Veamos de inmediato las razones que fundamentan estas afirmaciones.

El anexo al Acuerdo prevé que, en apoyo a las obligaciones internacionales que actualmente vinculan a la República Dominicana, el país se compromete, estrictamente, a “mantener sus obligaciones de no devolución (nonrefoulement) con relación a cualquier persona que cumpla con la definición de refugiado conforme a la Convención de Refugiados de 1951 o el Protocolo de Refugiados de 1967.”

Quien mantiene una situación jurídica no la crea, sino que le da continuidad a algo preexistente. De ello nos informa el Diccionario de la Real Academia Española que define el vocablo mantener como la acción de “conservar algo en su ser, darle vigor y permanencia”, así como a la de “proseguir en lo que se está ejecutando”. Por tanto, el Acuerdo no crea ni impone obligación alguna al país en esta materia. Apela a que ciertas obligaciones, adquiridas por el país con anterioridad a su entrada en vigencia, sean observadas en ocasión de su ejecución.

¿Puede ser inconstitucional el Acuerdo de Preautorización por el hecho de promover el mantenimiento de obligaciones jurídicas internacionales adquiridas por la República Dominicana con anterioridad a su suscripción? La respuesta es, sencillamente, no.

Las obligaciones adquiridas por República Dominicana en materia de refugiados están contenidas en La Convención sobre el Estatuto de los Refugiados, adoptada por Naciones Unidas el 28 de julio de 1951. El artículo 33 de la la misma aparece bajo el epígrafe de “Prohibición de expulsión y de devolución (”refoulement”)”. Por su parte, el numeral 1 de dicho artículo prevé que “Ningún Estado Contratante podrá, por expulsión o devolución, poner en modo alguno a un refugiado en las fronteras de los territorios donde su vida o su libertad peligre por causa de su raza, religión, nacionalidad, pertenencia a determinado grupo social, o de sus opiniones políticas.”

Como se aprecia, es el citado texto de la Convención el que establece la cláusula de “prohibición de expulsión y de devolución” de refugiados, a cuyo mantenimiento alude la disposición del Acuerdo de Preautorización arriba citada. La indicada convención fue suscrita por el Presidente de la República Dominicana, ratificada por el Congreso Nacional mediante Resolución Núm. 694, del 8 de noviembre de 1977, y publicada por la Gaceta Oficial número 9454, en fecha 10 de noviembre del mismo año.

En conclusión, el fundamento de la “prohibición de expulsión y de devolución (refoulement)” no se encuentra en el Acuerdo de Preautorización, sino en un instrumento de derecho internacional con la vigencia y efectividad de cuyo contenido se comprometió hace más de cuatro décadas la República Dominicana.

Esa Convención es derecho vigente en el país en virtud del artículo 26 constitucional que dispone que República Dominicana “Reconoce y aplica las normas del derecho internacional, general y americano, en la medida en que sus poderes públicos las hayan adoptado”; y que “Las normas vigentes de convenios internacionales ratificados regirán en el ámbito interno, una vez publicados de manera oficial.”

Pero no se trata solo de que es derecho vigente, sino de que sus disposiciones tienen rango constitucional en virtud de lo previsto en el artículo 74.3 de la Carta Magna que dispone: “los tratados, pactos y convenciones relativos a derechos humanos, suscritos y ratificados por el Estado dominicano, tienen jerarquía constitucional y son de aplicación directa e inmediata por los tribunales y demás órganos del Estado.”

Que la Convención sobre el Estatuto de los Refugiados es una convención de derechos humanos es una obviedad que no amerita análisis. Basta leer la parte considerativa de la misma para verificarlo. Su consideración da cuenta de que “la Carta de las Naciones Unidas y la Declaración Universal de Derechos Humanos, aprobada el 10 de diciembre de 1948 por la Asamblea General, han afirmado el principio de que los seres humanos, sin distinción alguna deben gozar de los derechos y libertades fundamentales.” De igual modo, el segundo considerando da cuenta de su propósito: “asegurar a los refugiados el ejercicio más amplio posible de los derechos y libertades fundamentales.”

Por tanto, no cabe la menor duda de que la Convención en cuestión forma parte del conjunto de instrumentos de derecho internacional a cuyo contenido el artículo 74.3 de nuestra Constitución les asigna “jerarquía constitucional” y de los que predica la “aplicación directa e inmediata por los tribunales y demás órganos del Estado.” Es ilógico pretender que una norma de rango constitucional sea contraria a la Constitución.

Por tanto, la “Prohibición de expulsión y de devolución (”refoulement”)” es un asunto cuya vigencia, aplicabilidad y validez jurídica no depende de lo que sobre el tema disponga el Acuerdo de Preautorización, es derecho vigente en nuestro ordenamiento desde hace casi 45 años y, desde 2010, es derecho vigente con jerarquía constitucional.

Lo jurídicamente inconsistente -independientemente del Acuerdo de Preautorización-, sería la eventual inaplicación de la cláusula de “prohibición de expulsión y de devolución” sin antes haber agotado el procedimiento de denuncia de la Convención la contiene. Esto así porque tal inaplicación iría en sentido contrario de la previsión contenida en el numeral tercero del artículo 74 constitucional.

Por tanto, el Acuerdo no crea ni impone obligación alguna al país en esta materia. Apela a que ciertas obligaciones, adquiridas por el país con anterioridad a su entrada en vigencia, sean observadas en ocasión de su ejecución.

Cristóbal Rodríguez Gómez