El gasto tributario, revisitado

“Se denomina gasto tributario al monto de ingresos que el fisco deja de percibir al otorgar un tratamiento impositivo preferencial que se aparta del definido en el sistema tributario de referencia, con el objetivo de beneficiar a determinadas actividades, sectores, zonas o contribuyentes. El gasto tributario se hace efectivo regularmente a través de exenciones, deducciones, créditos o pagos diferidos. (...) el Gobierno se comprometió a llevar a cabo un pacto fiscal que, entre otras medidas, consolide en un Título del Código Tributario los regímenes de incentivos, a los fines establecer una política coherente y sostenible de incentivos y fomento a las actividades productivas.” Presupuesto General del Estado, Anexo No. 3, 2017

El gasto tributario es un invento de la burocracia fiscalista; es un término contradictorio en sí mismo: gato y tributación a la vez. En el fondo, la idea es que el gobierno tiene el derecho de apropiarse de gran parte de la producción de un país. Y si deja que el sector privado se quede con parte de la riqueza que genera se debe a una «generosidad» de las leyes fiscales, ya que si confiscaran toda la producción de bienes y servicios de la economía se quedarían sin producción privada y sin impuestos. Por eso, llama mucho la atención que al conjunto de exenciones e incentivos que otorgan las distintas leyes se le denomine como «gasto tributario». Pero bien, por simplicidad nos acogemos a la vacuidad de esta expresión.

De acuerdo con el presupuesto de 2017, más de RD$230,000 millones -cifra que es superior al 6% del PIB, y equivale al 46% de los ingresos tributarios presupuestados- no llegarán a las arcas del gobierno como consecuencia de un sinnúmero de normativas que establecen exenciones y/o incentivos en materia de los impuestos sobre los ingresos, el ITBIS, los impuestos selectivos sobre hidrocarburos, los impuestos selectivos a las bebidas alcohólicas y tabaco, y el arancel. La participación porcentual de estos conceptos en el gasto tributario es similar a la de años anteriores, y el ITBIS continúa representando casi el 50%, en tanto que el impuesto al patrimonio y el selectivo a los hidrocarburos representan alrededor del 13%, cada uno. El impuesto sobre la renta y el arancel combinados alanzan el 22% del gasto tributario.

Obviamente, son estimaciones que pudieran ser objeto de mejoramiento. Por ejemplo, el gasto tributario asociado al impuesto sobre la renta a las personas físicas solo incluye las deducciones por gasto educativo, el salario de navidad y los intereses percibidos en el mercado de valores, entre otras. Estas partidas apenas alcanzan a RD$2,642 millones. El grueso del gasto tributario por este concepto pudiera estar, sin embargo, en la gran masa de asalariados que está excluida de dicho impuesto. Más concretamente, a menos de un 20% de los asalariados se les retiene impuesto sobre la renta (ISR); de manera que entre el salario mínimo y los aproximadamente RD$34 mil mensuales que están exentos del ISR pudiera afirmarse que existe un significativo gasto tributario, no contemplado en las estimaciones oficiales.

En este mismo orden, el gasto tributario asociado con las actividades empresariales también tiene un cálculo que pudiera considerarse con un alto grado de inexactitud, basado en la idea de estimar los impuestos que se hubiesen recaudado si no hubieren existido las diversas leyes de incentivo a las actividades productivas de bienes y servicios. Para el presente año se estima que el gasto tributario por este concepto pudiera situarse en las proximidades de los RD$70,000 millones; lo cual, tiene el supuesto implícito de que eliminadas esas exenciones se recaudaría un monto similar al dejado de pagar. En el mejor de los casos, tal presunción peca de muy optimista. Una mirada rápida a la historia reciente nos revela que la instalación de empresas -en las diferentes áreas- se aceleró extraordinariamente luego de la implementación de las distintas leyes de incentivos desde finales de los 60’s hasta principios de los 80’s. ¿Hubiera sido el mismo dinamismo económico si esas leyes no se hubiesen promulgado? La respuesta es claramente un NO. Por lo tanto, no se puede pretender que todo -economía y recaudaciones- seguiría igual si fueran eliminados esos incentivos.

Existe la idea -bastante generalizada, por cierto- de que el gasto tributario es un sacrificio que hace el Estado en beneficio de las empresas o de los empresarios. Es una idea discutible desde muchos ángulos, incluido el de la generación de empleos. Pero, pocos parecen percatarse de que si todas las leyes de incentivos y exenciones fiscales fueran eliminadas los más perjudicados serían los sectores más empobrecidos del país. Eso es, al menos, lo que dicen los datos del gasto tributario para el año en curso. Se estima que las exenciones generalizadas a las personas físicas superarán los RD$70,000 millones al finalizar el 2017; es decir, casi un tercio del gasto tributario total. Aún más: de esas exenciones generalizadas el 85% -RD$60,962.2 millones- corresponde a las exenciones previstas en el ITBIS, cuyo propósito es proteger el consumo de los más pobres. Si a esto sumamos unos RD$45,000 millones por concepto de exenciones a los servicios de salud y educación se puede concluir que cerca del 50% de todo el gasto tributario es atribuible a los sectores de menores ingresos de la población dominicana.

Desde una perspectiva social, pudiéramos argumentar que el gasto tributario ha agregado progresividad al sistema tributario y que su eliminación total, en consecuencia, le daría a este sistema una mayor regresividad. Por lo pronto, el denominado gasto tributario nos permite tomar conciencia de que nuestro sistema tributario es mucho más progresivo de lo que muchos han sospechado.

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Pedro Silverio Alvarez