El gasto tributario y las zonas francas

«Desafortunadamente, ver el asunto de esa manera reduce el problema a la cuestión fiscal. Eso es un error. Los regímenes de incentivos hay que verlos como esquemas de estímulo a la producción, la inversión, el empleo y la transformación tecnológica, por lo que para juzgarlos hay que evaluar sus impactos no sólo en términos de inversión o empleos sino también sus efectos transformadores en las empresas, en el tejido económico y en el entorno social. El costo fiscal debe ser, sin dudas, un criterio relevante, pero está lejos de ser el único o el más importante». Pavel Issa C., El Caribe, febrero 9, 2020

El gasto tributario – recaudaciones no realizadas por el fisco debido a un conjunto de leyes que excluyen del pago total o parcial de impuestos a empresas, instituciones o personas físicas – se situaría en 2020 en un monto de RD$237, 821.1 millones, equivalentes al 4.84% del producto interno bruto (PIB), de acuerdo con los cálculos oficiales. Casi instintivamente, se tiende a pensar que ese denominado sacrificio fiscal corresponde íntegramente a los incentivos o exenciones que reciben las empresas. Pero no es así. Por ejemplo, del gasto tributario que se origina en el ITBIS, prácticamente el 89% corresponde a los servicios de salud, educación y a las exenciones generalizadas a las personas físicas, quienes, además, son beneficiarias del 36% de la totalidad del gasto tributario. Y, naturalmente, estos son aspectos que estarían gravitando en una potencial reforma de la tributación.

En este contexto, las zonas francas serán beneficiarias –reitero, cálculos oficiales– de aproximadamente el 11% del gasto tributario total que se contempla para el presente año. Esto representará un monto de exenciones que superará los 27 mil millones de pesos. Y, por tanto, hace surgir la inquietud de si tal nivel de incentivos vale la pena en el marco de los aportes que las zonas francas hacen a la economía dominicana; lo que nos obliga a considerar cuáles fueron los objetivos que se le asignaron a los incentivos fiscales que se diseñaron para promover los parques industriales de zonas francas. Resaltan, inmediatamente, la generación de divisas para el financiamiento de la balanza de pagos y la creación de empleos en una economía con altas deficiencias para la formalidad laboral.

En los últimos cinco años, las exportaciones de zonas francas han representado aproximadamente un 60% de las exportaciones de bienes de la economía dominicana; mientras que solo ha representado alrededor de un 20% de las importaciones; lo que ha representado un aporte neto de divisas de unos 10 mil millones de dólares durante el citado período y con un impacto muy positivo en el mercado cambiario. De manera que, junto con los ingresos del turismo y de las remesas, las zonas francas son el sostén principal del financiamiento de la cuenta corriente en la balanza de pagos.

En cuanto al objetivo de la creación de empleos –tan importante o más importante que el de las divisas–, las zonas francas han abierto la oportunidad a decenas de miles de dominicanos, especialmente de los sectores sociales de menores ingresos, para integrarse al mercado laboral formal, con un impacto muy positivo en la reducción de la pobreza en las comunidades que los parques industriales han sido instalados. La crítica ha sido que los salarios son muy bajos, pero habría que tomar en cuenta que la productividad también ha sido baja como consecuencia de los bajos niveles de escolaridad de esa mano de obra. Un estudio del Banco Mundial (2017) sobre las zonas francas en República Dominicana establece que los salarios reales han estado creciendo en los últimos años en este sector y plantea que «Debido a que la intensidad de mano de obra en los sectores de tecnología media es típicamente inferior a las industrias que requieren de poca tecnología (producción de prendas de vestir), es probable que se reduzca el potencial de las Zonas Francas para continuar generando empleos. Esta implicación puede ser particularmente perjudicial para las mujeres quienes representan el mayor número de los empleados en el sector de prendas de vestir. Sin embargo, el surgimiento de procesos más sofisticados se correlaciona con salarios más altos ya que se incrementa la demanda de trabajadores con mayores destrezas técnicas».

En fin, se puede afirmar que los objetivos de generación de divisas y creación de empleos han sido bastante bien servidos por las zonas francas. Sin embargo, se les critica que no hayan desarrollado mejores vínculos con la estructura productiva interna de la economía dominicana. Y, ciertamente, es muy deseable que las zonas francas profundicen sus encadenamientos o eslabonamientos con la economía nacional. Pero esto es, mayormente, una aspiración que no siempre es posible en el contexto de los mercados internacionales y nacionales. La provisión local de insumos para la elaboración de productos que van a competir en los mercados externos no siempre es la mejor. El informe citado del Banco Mundial, lo pone de esta manera, «La evidencia anecdótica sugiere que la baja escala, así como la incapacidad de satisfacer una serie de estándares técnicos limitan en gran medida la capacidad que tienen los proveedores domésticos para conectar con las empresas de Zona Franca». Sin embargo, citan programa de desarrollo de proveedores que han sido exitosos en Chile, Costa Rica y Hungría.

Un aspecto que vale la pena destacar con relación al tratamiento impositivo a las zonas francas es la competencia tributaria a la que distintos destinos de inversión tienen que someterse. No se trata de algo que un país interesado en atraer la inversión extranjera pueda ignorar. Las diferencias en el tratamiento tributario pueden ser determinantes de la localización de una inversión importante. Por eso, las tasas corporativas han estado convergiendo hacia valores similares y, por eso, también, nosotros como destino de inversión no podemos ignorar el tratamiento que países competidores le dan a la inversión extranjera. En este sentido, la competencia tributaria es positiva para el clima de negocios, pues sirve de contrapeso a la tendencia fiscalista de los gobiernos... De todas maneras, las zonas francas son un buen ejemplo de que es posible pasar de un modelo económico consumidor de divisas a un modelo económico exportador... Ahí hay un gran potencial.

Pedro Silverio Alvarez