El Procurador General Administrativo

¿Puede el Presidente de la República designar por decreto al Procurador General Administrativo? ¿Se puede designar como tal a alguien que no forme parte de la carrera del Ministerio Público? Esas fueron las cuestiones que, en una parte de la comunidad jurídica, dominaron las reacciones y cuestionamientos a la designación, por el Presidente Luis Abinader, del Profesor Víctor L. Rodríguez como Procurador General Administrativo (PGA).

La respuesta a la primera pregunta es muy simple y no amerita mayores explicaciones. Es la propia constitución la que, en su artículo 166, dispone que “El Procurador General Administrativo será designado por el Poder Ejecutivo.”

Menos obvia resulta la segunda cuestión, relativa a si dicho funcionario puede no provenir de la Carrera del Ministerio Público. El análisis de esta cuestión amerita responder una pregunta previa: ¿el Procurador General Administrativo, forma parte del Ministerio Público? Una lectura sistemática de la configuración constitucional y legislativa de ambas figuras, conduce a la negativa como respuesta. Procedamos entonces a exponer ese análisis.

El artículo 169 constitucional define al Ministerio Público como “el órgano del sistema de justicia responsable de la formulación e implementación de la política del Estado contra la criminalidad, dirige la investigación penal y ejerce la acción pública en representación de la sociedad. Párrafo I.- En el ejercicio de sus funciones, el Ministerio Público garantizará los derechos fundamentales que asisten a ciudadanos y ciudadanas, promoverá la resolución alternativa de disputas, dispondrá la protección de víctimas y testigos y defenderá el interés público tutelado por la ley.” Idéntico contenido al de la parte capital del texto constitucional citado encontramos en el artículo 1 de la Ley Orgánica del Ministerio Público, número 133-11.

Por su parte, el artículo 166 constitucional prevé que “La Administración Pública estará representada permanentemente ante la Jurisdicción Contencioso Administrativa por el Procurador General Administrativo y, si procede, por los abogados que ésta designe. El Procurador General Administrativo será designado por el Poder Ejecutivo. La ley regulará la representación de los demás órganos y organismos del Estado.”

De la lectura de los textos citados derivan diferencias sustanciales que conducen a la indicada respuesta de la cuestión bajo análisis. La primera se refiere a que el PGA representa a la Administración Pública, como sujeto procesal con intereses concretos que defender, ante la jurisdicción contencioso-administrativa. Es el abogado de la Administración. Por su parte el Ministerio Público, actúa “en representación de la sociedad”, que no es un sujeto procesal concreto, aunque puede ver dañado su interés general y abstracto por determinadas infracciones a la ley penal.

En otro orden, el MP desempeña su rol en el ámbito de la justicia penal, en ocasión de la comisión de ilícitos que tienen esa naturaleza. Por su parte, el PGA actúa en el ámbito de la justicia administrativa, que se activa ante las faltas cometidas por la administración y sus representantes en el ejercicio de sus atribuciones.

Relacionado con lo anterior, el MP formula e implementa la política del Estado contra la criminalidad, mientras el PGA tiene la responsabilidad de definir e implementar la estrategia de defensa de la administración. De ello deriva que uno, (el MP) es un sujeto procesal activo, en tanto ejerce la acción penal pública, formula acusación, etc.; mientras el otro es un sujeto procesal pasivo, cuyo rol se activa cuando la administración es puesta en causa en sede contencioso-administrativa.

Adicionalmente, el PGA no tiene ningún rol en defensa de los intereses de la víctima, como sí ocurre con el MP por mandato constitucional. Finalmente, la configuración constitucional del PGA se encuentra en el capítulo IV (sobre jurisdicciones especializadas) del título V de la Constitución, mientras el MP se encuentra definido en el capítulo V del mismo Título. Es decir, si bien ambos forman parte del sistema de justicia, por las razones apuntadas se configuran como instituciones distintas que se regulan por separado.

¿De dónde surge entonces la confusión? Del hecho de que el artículo 167 constitucional prevé que el Procurador General Administrativo deberá reunir las mismas condiciones requeridas para ser Procurador General de Corte de Apelación. Y de que el artículo 37.5 de la Ley Orgánica del Ministerio Público prevé que para ser promovido a Procurador de Corte hay que ser parte la Carrera.

Vale precisar que, al momento de proclamarse la Constitución de 2010, esas condiciones se encontraban en el artículo 53 de la Ley 78-03 (Estatuto del Ministerio Público), donde no se incluía la pertenencia a la carrera. Más aun, el artículo 18.4 de esa Ley consideraba, erróneamente, el PGA ante la Cámara de Cuentas como parte del MP. Esto fue enmendado en la Ley 133-11, en la cual no hay una sola mención o referencia a ese funcionario, ni a la jurisdicción en que desempeña sus atribuciones: el TSA.

Finalmente, el artículo 187 de la Constitución prevé que “Para ser juez del Tribunal Constitucional se requieren las mismas condiciones exigidas para los jueces de la Suprema Corte de Justicia”. Por su parte, el artículo 24 de la Ley Orgánica del Consejo Nacional de la Magistratura establece que “Para la designación de los jueces de la Suprema Corte de Justicia, (el CNM) seleccionará las tres cuartas partes de sus miembros, de jueces que pertenezcan al Sistema de Carrera Judicial, y la cuarta parte restante los escogerá de profesionales del derecho, académicos o miembros del Ministerio Público.” A nadie se le ocurre exigir que tres cuartas partes de la matrícula del TC provenga de la carrera judicial. La razón: forman parte de ámbitos institucionales distintos.

En resumen, tanto por las funciones y competencias normativamente asignadas, el interés que representan, el ámbito jurisdiccional en que ejercen y la naturaleza misma de sus atribuciones, el PGA no forma parte del MP y, por tanto, no puede exigírsele provenir de la carrera especial de esa institución al funcionario que lo encarna.

Cristóbal Rodríguez Gómez