Endeudamiento y responsabilidad fiscal

«Por tanto, los gobiernos alrededor del mundo han adoptado reglas fiscales – como límites mandatorios para el déficit, el gasto o los ingresos – para evitar futuros incrementos en la deuda gubernamental. En 2015, 92 países habían puesto en vigor reglas fiscales, un incremento dramático desde 1990, cuando solamente siete países las tenían [...]. Las reglas fiscales deben balancear el compromiso de no sobre gastar con la flexibilidad para reaccionar ante choques». Pierre Yared, Journal of Economic Perspectives, Spring 2019

Las autoridades fiscales insisten en que la trayectoria de la deuda pública es sostenible, por lo que no habría que preocuparse de un cambio o choque en las condiciones actuales. De esta forma, no importa que las tasas internacionales de interés suban, ni que la moneda se devalúe ni que se produzca una reducción importante en la actividad económica. De acuerdo con este planteamiento, lo importante es que el 87% del portafolio de deuda está colocado a tasas fija.

Sin embargo, con unas finanzas públicas deficitarias y un portafolio que registra en más de 65% la participación de la deuda en moneda extranjera es contra intuitivo pensar que las finanzas públicas están “blindadas” ante cualquier choque, externo o interno. El hecho de que las tasas de interés del 87% del portafolio sean fijas no significa que un incremento de las mismas no afecte la capacidad del gobierno para acceder a los mercados financieros internacionales, dada la necesidad recurrente de las finanzas públicas de obtener créditos para viabilizar la ejecución presupuestaria. Si las condiciones de financiamiento se endurecen es lógico esperar que se reduzca – aún más – la sostenibilidad de las finanzas públicas. Asimismo, una “reducción importante” del crecimiento económico podría abrir una brecha negativa con la tasa de interés efectiva de la deuda pública y agregar también mayor insostenibilidad a las finanzas públicas.

Es muy optimista plantear que ha habido un manejo adecuado del endeudamiento, cuando la deuda pública ha sido llevada a más del 50% del PIB, en un plazo tan corto. En los últimos 6 años, la ratio de la deuda del sector público no financiero al PIB ha crecido en aproximadamente 1.3 puntos porcentuales por año, al tiempo que la presión tributaria se mantenía prácticamente igual. Obviamente, hay un problema de gasto público que no ha sido reconocido – ni lo será – por las autoridades económicas y que hace más difícil una solución al problema fiscal (déficit y endeudamiento). Para el gobierno, la solución ideal es aumentar la presión tributaria, y evitar el costo político de un saneamiento del gasto público.

No se debe olvidar que el endeudamiento de hoy tiene la vocación de convertirse en incremento de los impuestos mañana y que inter generacionalmente significa un subsidio de las generaciones futuras a las del presente, especialmente cuando el endeudamiento no se utiliza para realizar las inversiones que se requieren para incrementar las capacidades de generación de riquezas y de repago en el futuro, como hemos planteado en otras ocasiones. De manera que el endeudamiento puede ser visto, además, como un mecanismo para posponer las reformas económicas que conforman la agenda de desarrollo del país.

Dado que los gobiernos tienen el incentivo perverso de gastar desmedidamente, generar déficit fiscales y, consecuentemente, acumular deudas que son trasladadas a las generaciones futuras, es recomendable someter a la gestión fiscal al rigor de reglas que pongan limites a la discrecionalidad en el gasto público y al endeudamiento. En palabras de Yared (2019), “los gobiernos presentes quieren ser fiscalmente irresponsables, con la esperanza de que los gobiernos futuros sean fiscalmente responsables. Por lo tanto, los gobiernos alrededor del mundo se han propuesto la adopción de reglas fiscales – tales como, límites mandatorios al déficit, el gasto, o los ingresos – para restringir la política fiscal futura y restringir el incremento en la deuda gubernamental”.

Pero Yared también reconoce que las reglas fiscales deben diseñarse reconociendo que debe existir un balance entre compromiso y flexibilidad; esto es, la necesidad de comprometer la gestión fiscal dentro de unos parámetros preestablecidos no debe significar que la misma no tenga la flexibilidad para reaccionar ante choques de diferentes naturalezas. Por tanto, el propósito no es prever todas las situaciones posibles, sino reducir la discrecionalidad del gobierno de incurrir en déficit que se convierten, a su vez, en mayor endeudamiento.

Otro aspecto importante vinculado al diseño de reglas fiscales es el mecanismo para asegurar que dichas reglas sean cumplidas por los gobiernos. Yared cita al FMI, cuando reseña que los gobiernos solo cumplen con las reglas fiscales en un 50% de las veces, y que no siempre existen mecanismos formales para lograr sanciones en los casos de incumplimientos. Es claro que las reglas fiscales deben estar acompañadas de sanciones ejemplares para los gobiernos que las violen. Pero se debe tener el cuidado de no establecer reglas tan laxas que nunca haya el riesgo de que sean violadas.

Indudablemente que las reglas fiscales tienen por objetivo limitar la irresponsabilidad fiscal de los gobiernos y asegurar, entre otros propósitos, una mejor distribución intergeneracional de los costos fiscales. Cuando un gobierno, como en el caso dominicano, toma el camino del endeudamiento y afirma que la reforma fiscal debe hacerla un próximo gobierno, traslada a ese futuro gobierno la responsabilidad que no ha tenido para viabilizar las finanzas públicas. Tal como dice Yared, el gobierno se comporta irresponsablemente con la esperanza de que el próximo gobierno se comporte responsablemente. Tremenda paradoja que parece no tener solución...

Pedro Silverio Alvarez