¿Fiscal anticorrupción? (tres de tres)

Con esta entrega completamos nuestra propuesta. En las anteriores indicamos que cualquier cambio al régimen de dependencia jerárquica del Ministerio Público del Poder Ejecutivo debe ser fruto de una reforma constitucional. Al margen de esa modificación, cualquier aspiración a un procurador independiente sería ilusa. Sin embargo, hemos sostenido que esa situación no es necesariamente la misma cuando abordamos la posibilidad de darle autonomía administrativa y presupuestaria a una Procuraduría Especializada Anticorrupción (PEA) como agencia especializada para investigar los crímenes y delitos de corrupción administrativa a nivel nacional. A pesar de las disensiones que esta postura pueda generar, sostengo que tal objetivo puede lograrse a nivel adjetivo, es decir, a través de leyes que pueden aprobarse mientras se espera la reforma constitucional, que en todo caso sería la opción ideal. En este trabajo respondo en trazos muy recogidos una pregunta que ya algunos se han hecho: ¿sería constitucional reconocer un órgano independiente dentro del Ministerio Público?

El artículo 170 de la Constitución establece los principios bajo los cuales opera el Ministerio Público, entre ellos los de unidad de actuación, indivisibilidad y jerarquía. Lo que concretamente se plantea es si la Constitución permite la creación de una dirección especializada con autonomía operativa dentro del Ministerio Público, o si, por el contrario, obliga a que todos sus organismos estén sujetos a este rígido esquema de subordinación jerárquica y funcional.

La pregunta es relevante porque la Procuraduría General es un órgano de libre nombramiento y remoción por el presidente de la República e históricamente ha asumido las funciones que en otros contextos realiza el Ministerio de Justicia. En consecuencia, el despacho del procurador ha sido ocupado por funcionarios políticos dependientes del presidente y del partido de gobierno, condición que constituye una de las principales trabas en el plano de la lucha institucional en contra de la impunidad. La Constitución no define estos principios porque estos antecedieron a la Constitución de 2010. Fueron conceptualmente reconocidos y abordados en la Ley Orgánica del Ministerio Público y luego incluidos, mediante una mención incidental o referencial, en la Constitución de 2010. Así, pudiera sostenerse que en realidad está en poder del legislador armonizar la ley orgánica que crearía la Procuraduría Especializada Anticorrupción con la Ley Orgánica del Ministerio Público. Sin embargo, no es ocioso hacer un esfuerzo de hermenéutica constitucional para darle un poco de hondura a un análisis que no puede tratarse con los deseados niveles de rigor en un artículo de prensa.

En este sentido, es imperativo destacar que la proscripción de la corrupción tiene carácter constitucional en nuestro país por cuanto se encuentra contenida en el artículo 146 de la Constitución. Asimismo, la Convención de Naciones Unidas Contra la Corrupción establece en el numeral 2 de su artículo 6 que “Cada Estado Parte otorgará al órgano o a los órganos mencionados en el párrafo 1 del presente artículo la independencia necesaria, de conformidad con los principios fundamentales de su orde- namiento jurídico, para que puedan desempeñar sus funciones de manera eficaz y sin ninguna influencia indebida”. No sería razonable argüir que el artículo 170 de la Constitución es un impedimento para tomar las medidas necesarias de combate a la corrupción. Una interpretación armónica del texto constitucional con el bloque de constitucionalidad descansaría en el siguiente razonamiento: que si bien debe haber coherencia integral en la política criminal del Estado, este factor no puede impedir la posibilidad de dotar al órgano encargado de combatir la corrupción de la autonomía funcional, administrativa y financiera necesarias para cumplir su función sin interferencia.

Por otro lado, es importante destacar que en la actualidad el órgano anticorrupción, la Procuraduría Especializada de Persecución de la Corrupción Administrativa (PEPCA), ha sido creada por simples decretos y resoluciones. Primero, el Decreto núm. 322-97 del 24 de junio de 1997 que creó el Departamento de Prevención de la Corrupción Administrativa (DEPRECO) como “dependencia” de la Procuraduría General de la República; luego el Decreto núm. 324-07 del 3 de julio de 2007, que lo convirtió en la Dirección Nacional de Persecución de la Corrupción Administrativa (DPCA) y dispuso que “tendrá independencia funcional y podrá manejar directamente las partidas presupuestarias que le sean asignadas anualmente dentro del presupuesto de la Procuraduría General de la República”, pero sin “desmedro de su dependencia orgánica de la Procuraduría General de la República”. Finalmente, la Resolución 0003, del Consejo Superior del Ministerio Público del 4 de febrero de 2013, que convierte la DPCA en la Procuraduría Especializada de Persecución de la Corrupción Administrativa (PEPCA), adscrita a la Dirección General de Persecución del Ministerio Público. Así las cosas, nos encontramos con que una simple resolución del Consejo del Ministerio Público modifica un decreto convirtiendo un órgano con categoría administrativa de “dirección general” (como establece el Decreto núm. 324-07 del 3 de julio de 2007) en un simple despacho de tercera categoría y dependiente de otro órgano de la Procuraduría General de la República. En esencia, más que un tema de pertinencia constitucional lo veo como una manera de subsanar una imperdonable ligereza legislativa. En favor de la autonomía funcional por vía legislativa existen otros órganos que, aunque operan de forma independiente, se encuentran bajo la supervigilancia o control de ministerios, como son, por ejemplo, la DGII y la DGA con respecto al Ministerio de Hacienda. De manera que lo que hemos propuesto ya de alguna manera ha tenido antecedentes jurídicos adjetivos. Solo falta hacer operativo ese estatus a través de una gestión autónoma de fondos y la especialización funcional independiente de la Procuraduría, aunque bajo su control.

En todo caso, la interpretación más coherente posible de los distintos textos legales, nacionales y supranacionales, en materia de lucha contra la corrupción, y la aplicación analógica como práctica legal arraigada en nuestro derecho administrativo nos lleva a afirmar que no hay en la legislación dominicana ningún impedimento para establecer mediante ley orgánica una Procuraduría Especializada Anticorrupción con autonomía funcional, administrativa y financiera. Y a ese interés, perfil y objetivo responde el anteproyecto de creación de la Procuraduría Especializada Anticorrupción sometido al debate público por la Iniciativa Ciudadana Cuentas Claras, lanzada, como propuesta de Santiago al país, por varias de sus instituciones más representativas, como la Pontificia Universidad Católica Madre y Maestra, la Asociación para el Desarrollo, Inc., el colectivo Compromiso Santiago (Cámara de Comercio y Producción, AIREN, ACIS, Corporación de Zona Franca, CDES, Asociación de Empresas de Zona Franca), la Fundación Masada y el Instituto Social para el Desarrollo, una pieza que debe ser considerada como clave en las atenciones del nuevo Gobierno a la corrupción y la impunidad.

José Luis Taveras

Abogado, académico, ensayista, novelista y editor.