Fragilidad presupuestaria

«Se autoriza al Poder Ejecutivo a ajustar en un monto inferior en la presente ley, los porcentajes que sus respectivas leyes especializan para distintos fines, los cuales se aplicarán a las siguientes instituciones: Junta Central Electoral (JCE), Congreso Nacional, Poder Judicial, Procuraduría General de la República (PGR), Cámara de Cuentas, Universidad Autónoma de Santo Domingo (UASD), Ayuntamientos del País, Ministerio de la Juventud, Consejo Nacional para la Niñez y la Adolescencia (CONANI), Dirección General de Aduanas (DGA) y a la Dirección General de Impuestos Internos (DGII), así como la Presidencia de la Republica (artículos 32 y 33 de la Ley Orgánica de Presupuesto para el Sector Público No. 423-06, de fecha 17 de noviembre 2006)». Proyecto de ley del Presupuesto General del Estado 2019, art. 25

La formulación presupuestaria de 2019 sigue la tendencia inercial de reproducir la fragilidad institucional de presupuestos anteriores. En más de una ocasión he destacado la forma casi deportiva en la que la ley de presupuesto incluye aspectos que riñen con el orden institucional. Uno de esos aspectos es contenido en el artículo 25 del proyecto de presupuesto, citado más arriba. Como se puede apreciar, en ese artículo – que es una repetición de lo que ocurre cada año – se autoriza al Poder Ejecutivo a no cumplir con un grupo de leyes especiales, entre las que se encuentran las que especializan fondos para la JCE, el Poder Judicial y la Cámara de Cuentas.

En la práctica, cada año se derogan esas leyes especiales que en definitiva lo que persiguen es evitar el riesgo de que esos órganos o instituciones tengan que someterse a la voluntad política del Ejecutivo. De manera que el mencionado artículo es agravio a la democracia. Pero con la vulnerabilidad institucional que padecemos eso tiene la mayor importancia para un congreso sumiso. Eso revela, además, una irresponsabilidad del liderazgo político que prefiere resolver el problema por la vía más cómoda, y no enfrentarse con la necesidad de reformar esas leyes especiales y adecuarlas a la realidad financiera del Estado.

Igual ha ocurrido con la ley de recapitalización del Banco Central, al establecer en el artículo 26 que “Se autoriza al Poder Ejecutivo a incluir las apropiaciones presupuestarias por concepto de pago de intereses por la Recapitalización del Banco Central equivalente al 0.7% del Producto Interno Bruto (PIB) nominal, modificándose el párrafo del artículo 6 de la Ley para la Recapitalización del Banco Central de la República Dominicana [...]”.

En el párrafo I del artículo 53 del proyecto de presupuesto se autoriza al Poder Ejecutivo a determinar las proporciones de las emisiones de deuda que se harán en pesos y la que se hará en dólares, así como las destinadas al mercado local y al mercado internacional. Sin embargo, en el artículo 4 establece esas proporciones. Si al final el Poder Ejecutivo podrá establecer las proporciones que considere pertinentes, en las fuentes financieras no hay necesidad de clasificarlas como externas e internas. O, al menos, que la discrecionalidad del Ejecutivo se limite a un margen razonable.

En el contexto de la opinión pública se ha estado discutiendo la pertinencia de autorizar al Poder Ejecutivo a realizar ventas de acciones o participaciones en empresas públicas por un monto que supera los 150 mil millones de pesos, sin la previa aprobación del Congreso. El problema no es solo que se puedan realizar esas transacciones bajo ese esquema, sino también que de acuerdo con el Párrafo del artículo 59, se autoriza al Ministerio de Hacienda “a realizar las modificaciones presupuestarias correspondientes en los casos que resulten necesarias, cuando se efectúen algunas de las operaciones previstas en el presente artículo”.

Pero la fragilidad presupuestaria no es solo en el orden institucional; también tiene una fragilidad en el orden cuantitativo. Por ejemplo, todavía no ha sido debidamente explicado cómo una partida denominada Disminución de Cuentas por Pagar pasó desde unos 8 millones de pesos hace cinco años a un estimado de 66 mil millones de pesos para 2019. Mientras tanto, la sospecha es que esa cuenta es utilizada para presentar un déficit fiscal menor al real.

Y, naturalmente, el endeudamiento no podía quedar fuera del cuadro. De acuerdo con la clasificación económica del gasto –y con las buenas prácticas presupuestarias– en el gasto de capital se debe incluir una partida de reserva presupuestaria para inversión por calamidad pública, que puede ser originada por algún tipo de desastre natural. Ni para el año 2019 ni para los siguientes hasta el 2022 se incluyen fondos en esa partida. No hay por qué preocuparse, la solución aparece en el artículo 56 del proyecto de presupuesto que autoriza al Ministerio de Hacienda “a contratar financiamiento y/o instrumentos contingentes de gestión de riesgos ante desastres originados por fenómenos naturales [...]”, por 300 millones de dólares. Este es un buen ejemplo de que el endeudamiento es siempre la solución más fácil, no la más eficiente.

El Gobierno se ha acostumbrado a resolver los problemas, en gran medida, por la vía del endeudamiento; lo cual, a su vez, crea otros problemas, potencialmente mayores. Como muestra, hace cinco años el Gobierno dedicaba cerca del 36% de los ingresos tributarios para cubrir el servicio de la deuda pública –intereses más las aplicaciones financieras–; sin embargo, para el próximo año se estima que el servicio de la deuda pública consumirá aproximadamente un 47% de los ingresos tributarios, a pesar de que en esos cinco años los ingresos tributarios han crecido, en promedio, cerca del 15%. Si eso es sostenible, alguien tiene que explicarlo mejor.

Pedro Silverio Alvarez