La emergencia y los límites del Ejecutivo para mantenerla

¿Podría el presidente de la República mantener el estado de emergencia pese a una negativa de prórroga por parte del Congreso Nacional? La respuesta es que no. Las razones, las que se explican a continuación.

Según el artículo 262.2 constitucional “Mientras permanezca el estado de excepción, el Congreso se reunirá con la plenitud de sus atribuciones y el Presidente de la República le informará de forma continua sobre las disposiciones que haya tomado y la evolución de los acontecimientos.”

¿Con qué periodicidad debe el Ejecutivo mantener informado al Congreso? Aunque el artículo 29 de la Ley 21-18 prevé que “estos informes serán rendidos cada quince días, durante la vigencia del estado de excepción”, nada impide que las cámaras legislativas soliciten cuanta información consideren oportuna entre un informe y otro. La locución “el Presidente de la República le informará de forma continua” (al Congreso) lleva a interpretar que el sentido material de las previsiones citadas es el siguiente: “el Presidente de la República informará, al menos una vez cada quince días, o cuantas veces el Congreso lo considere necesario, sobre las decisiones adoptadas en el estado de excepción”.

Lo anterior tiene el doble sentido de: I) garantizar el control político por el legislativo, de las acciones llevadas a cabo durante la emergencia y II) facilitar el flujo de información necesario para su levantamiento razonable y que la misma no se prolongue más allá de lo estrictamente necesario.

De su parte, el artículo 266.3 constitucional reafirma que “Todas las autoridades de carácter electivo mantienen sus atribuciones durante la vigencia de los estados de excepción”. Esto impide incluso las vacaciones legislativas y altera la duración de la legislatura prevista en el art. 89 CD (ver art. 13 Ley 21-18).

La anterior no es una previsión inocente: con ella se quiso evitar la tentación de aprovechar una situación de excepción para gobernar por decreto, tal y como ha sucedido en países de nuestro entorno y de otras latitudes.

La razón por la que el Gobierno por decreto no tiene cabida en la Constitución es garantizar la permanencia del pluralismo representado en el Congreso en la deliberación de los asuntos de Estado, evitando que un solo sector convierta, unilateralmente, su visión de un asunto en política pública.

¿A quién corresponde el levantamiento del estado de excepción? Según el artículo 266.7 tan pronto como hayan cesado las causas que le dieron lugar, “el Poder Ejecutivo declarará su levantamiento.” Sin embargo, el mismo texto constitucional prevé que “el Congreso Nacional, habiendo cesado las causas que dieron lugar al estado de excepción, dispondrá su levantamiento si el Poder Ejecutivo se negare a ello.”

Por su parte, la Ley 21-18 prevé (artículo 31) que “tan pronto como haya finalizado el período de duración autorizado o inmediatamente hayan cesado las causas que dieron lugar al estado de excepción, el Poder Ejecutivo tiene un plazo de hasta dos días para declarar su levantamiento.”

Es decir, conforme la legislación, el estado de excepción cesa: I) porque haya finalizado el período autorizado para su duración o, II) por el cese de las causas que le dieron lugar.

El párrafo 1 del artículo 31 de la Ley 21-18 dispone que “la declaratoria de cese del estado de excepción se hará mediante decreto del Poder Ejecutivo”, pero el párrafo 11 prevé que si el Ejecutivo se negare a ejecutar el cese en el plazo de 2 días, “el Congreso Nacional tendrá facultad para hacerlo.”

En otras palabras, si se presentan discrepancias entre el Ejecutivo y el Congreso respecto de la pertinencia de mantener un Estado de excepción, la última palabra la tiene el Congreso.

La emisión de decretos de emergencia sin autorización congresual solo tienen cabida para declarar la misma si, al momento de hacerlo, el Congreso no está reunido. En ese caso, inmediatamente declarada el Ejecutivo debe convocar al congreso para que éste “decida al respecto” (artículo 266.1 CD).

Lo anterior significa que si el Congreso estuviera en desacuerdo con la declaratoria puede proceder a su levantamiento. Significa, además, que una vez declarada la excepcionalidad, son improcedentes los decretos de emergencia sin autorización congresual.

Es cierto que en la emergencia el Ejecutivo adquiere poderes excepcionales que incluyen suspender derechos y libertades. Pero esos poderes no son, ni pueden, ser ilimitados. Los límites los impone la misma constitución y los ejercen el Congreso y los tribunales.

Por tanto, en el momento que el Congreso se negare a prorrogar la emergencia, entraríamos en una situación material de levantamiento de la misma, en la medida en que sin autorización legislativa no hay prórroga constitucionalmente válida.

La idea de que la “salvación del pueblo es la suprema ley” -que se remonta a Cicerón y que fue invocada por Robespierre para en abril de 1793, crear el “Comité de Salud Pública”-, si bien sugerente, ha estado en la base de muchas de las más execrables decisiones de Estado; ha servido para justificar la comisión de crímenes atroces; para la ‘creación’ de enemigos que luego, en nombre de la salud del pueblo, hay que eliminar. La vastísima literatura sobre la “razón Estado”, la dictadura o la excepcionalidad, que va de Maquiavelo a Gabriel Naudé; de Karl Schmitt a Bruce Akerman, dan cuenta fiel de lo que acabo de afirmar.

Es justo en consideración de ello que el estado de excepción ha sido constitucionalmente regulado y sometido a límites. Podemos discrepar sobre la pertinencia del cese o la continuidad de la emergencia, pero sin prórroga legislativamente autorizada, cesan la emergencia y los poderes excepcionales activados en virtud de ella. Es parte del juego democrático.

Cristóbal Rodríguez Gómez