Lo que es una Alianza Público-Privada, y lo que no lo es
Carlos Bonnelly Ginebra
El término Alianza Público-Privada (APP) está de moda, como se puede ver en la prensa, pero no tiene una definición universalmente aceptada, lo que produce confusión, y a veces se utiliza para referirse a cualquier forma de alianza entre el sector público y privado que no se ajusta a lo convencionalmente aceptado en el ámbito de la contratación pública. Por ejemplo, cuando el sector público y privado participan en el capital de una empresa, o cuando se trata de un puerto o un aeropuerto de titularidad privada, o una alianza público-privada para el desarrollo de políticas públicas, como la construcción de viviendas sociales en terrenos públicos.
Para lograr un mejor entendimiento de lo que es una APP, y comprender su esencia, lo mejor es referirnos a la definición que hacen diferentes organismos internacionales (OCDE, FMI, S&P, UE, BEI, y BM), destacando las siguientes características comunes:
– El ámbito de actuación es fundamentalmente la gestión y financiación de infraestructuras y servicios públicos: transporte, energía, telecomunicaciones, abastecimiento de agua y saneamiento, educación y salud, etc.
– La alianza se establece mediante contrato, sujeto a los principios y procedimientos de contratación pública, tales como: i) mayor eficiencia (o Valor por Dinero) que la contratación pública tradicional; ii) transparencia en el desarrollo e implementación del proyecto; iii) competencia en el proceso de licitación, para garantizar la eficiencia y disminuir los costes; y iv) responsabilidad presupuestaria, o capacidad del gobierno para asumir los compromisos financieros firmes y contingentes.
– La duración relativamente larga de los contratos, aunque varía dependiendo de la naturaleza y cuantía de la inversión. Por ejemplo, un contrato de APP de una autopista requiere un plazo de hasta 30 o 40 años para amortizar y rentabilizar las inversiones, en cambio un contrato para la compra de autobuses y prestar el servicio de transporte requiere tan sólo 10 años.
– La financiación proporcionada en gran medida por el sector privado, a través de una Sociedad Vehículo del Proyecto (SVP) creada “ad hoc”. Esta financiación, denominada “Project finance”, se estructura sobre la base del flujo de caja que generará el proyecto, aunque normalmente se requieren ciertas garantías de los patrocinadores.
– La importancia del socio privado en las diferentes etapas del proyecto (diseño, construcción, financiación, y operación). Por su parte, el socio público se concentra en definir y controlar los objetivos de interés público del proyecto, la calidad de los servicios y la política de precios.
– El reparto de los riesgos del proyecto entre el socio público y el privado, transfiriendo a este último riesgos que habitualmente soporta el sector público. Este reparto de los riesgos se realiza caso por caso, en función de capacidad que tienen cada una de las partes para controlarlos y gestionarlos.
– La retribución del socio privado se asocia a la calidad y/o la demanda, o el uso del bien o servicio, con el fin de alinear los intereses de ambas partes. Esto está relacionado con la anterior característica, ya que la manera más eficaz de transferir riesgos al socio privado es compensarle por la calidad del servicio, o en base al nivel de uso del proyecto, o una combinación de ambos.
– La propiedad legal o el activo de la infraestructura, que permanece en el sector público durante el contrato, y el control vuelve al sector público cuando finaliza el contrato, en las condiciones establecidas.
Sin embargo, la identificación de estas características puede ser difícil en la práctica. En la Ilustración se muestran varios ejemplos de contratos de APP y otros contratos que coinciden sólo con algunas de las características descritas. La escala va desde la gestión y financiación enteramente pública, hasta la total privatización (aunque sujeta a regulaciones públicas), pasando por las diversas modalidades de contratos de APP.
Entre los contratos que no son APP, cabe destacar: i) los contratos de gestión, que suelen incluir indicadores de desempeño y requisitos similares a las APPs, pero suelen ser de corta duración y no implican importantes inversiones; ii) los contratos de Diseño y Construcción (llave en mano), que incluyen especificaciones similares basadas en resultados, pero son a corto plazo; y iii) los contratos de arrendamiento financiero, que si son a largo plazo, pero transfieren un riesgo significativamente menor a la parte privada.
Por otra parte, están las Alianza Público-Privada para el Desarrollo, o APPS sin fines de lucro según la Ley 47-20, que se emplean para diversos tipos de acuerdos entre entidades públicas y privadas, con objetivos de políticas públicas. Estos acuerdos son muy distintos a los contratos de APP definidos previamente, tanto en duración, objetivos, estado legal y estructura, y no deben confundirse con los contratos de APP, como por ejemplo: las actividades voluntarias o filantrópicas emprendidas por empresas privadas con fines públicos, y en coordinación con las autoridades públicas (proyectos de salud o de educación); proyectos de investigación, desarrollo e innovación, para aprovechar las capacidades y la información del sector público y privado; e incluso la promoción de viviendas de bajo coste por parte del sector privado, proporcionando el Estado tierras, activos, deuda, valores o garantías.
Carlos Bonnelly Ginebra
Continuar con Google