Presupuesto, endeudamiento y contrapesos

«Desafortunadamente, las leyes presupuestarias no tienen la suficiente credibilidad como para confiar en que, una vez se convierta en ley, se cumplirán. Datos del Banco Central indican que entre 2013 y 2017, sólo en un año (2014) se observó el cumplimiento de la meta de déficit. En ese período, la desalineación promedio entre el déficit propuesto y el observado fue de más de 15 mil millones de pesos. En 2017 fue de 24,600 millones». Pavel Isa, El Caribe, octubre 6, 2018

La credibilidad presupuestaria depende, en gran medida, de la transparencia de los procesos que sustentan la formulación y, sobre todo, la ejecución de los compromisos asumidos en la ley de presupuesto general del Estado. Cuando el poder ejecutivo tiene que recurrir al final de año a un presupuesto complementario -como ocurre con cierta frecuencia-, significa que algo anduvo mal en la ejecución presupuestaria. El problema no es que el gobierno tenga que acudir a un presupuesto complementario. Esto pudiera surgir de manera natural en un proceso que no puede ser anticipado con absoluta certeza. El problema es que no se observen las restricciones institucionales para hacerlo y se convierta al presupuesto complementario en un mecanismo para validar hechos consumados.

Es decir que el Congreso mayoritario se convierte en una instancia completamente subordinada – abjurando de su responsabilidad constitucional con respecto a la independencia de los poderes del Estado – al Poder Ejecutivo. De esta forma, violaciones que ocurren en la ejecución presupuestaria quedan “legalizadas” por la instancia congresual. Lo correcto es que la aprobación del Congreso preceda a la realización de un gasto que exceda los límites establecidos en la ley de presupuesto.

Es en este contexto, y dado el récord en materia de cumplimiento con las metas del déficit, que resulta comprensible la incredibilidad de que la meta del déficit para el 2019 sea alcanzada. En otras palabras, la formulación presupuestaria del año entrante solo sirve como una referencia. Es como arreglar la carga en el camino, y luego amarrarla al final de año. De todas maneras, es necesario que el Gobierno explique cómo es que realmente funciona la cuenta «Disminución de Pasivos», dentro de las aplicaciones financieras, pues se especula que es una forma de encubrir el déficit.

Varios aspectos del presupuesto formulado merecen nuestra atención. Se nos ha vendido la idea de que apenas unos USD 1,500 millones – una cifra nada despreciable por sí mismo – será el financiamiento neto para cubrir la brecha presupuestaria, como una forma de tranquilizar a una opinión pública cada vez más preocupada por el rumbo que lleva la política de endeudamiento del gobierno. Mas que el financiamiento neto – que es preocupante – hay que enfatizar el hecho de que el gobierno necesitará unos USD 4,500 millones para cubrir sus necesidades de financiamiento presupuestario. Es decir que cerca del 30% del gasto público requiere de fuentes financieras; una proporción que bajo cualquier estándar es muy alta.

Poniendo esto último en perspectiva, la estabilidad fiscal depende, cada vez más, de las fuentes de financiamiento; unas fuentes que pudieran restringirse en la medida que agotamos nuestra capacidad de endeudamiento. Como ha ocurrido en otros episodios en la región, si se produjera una parada abrupta del financiamiento, el gobierno tendría que hacer un ajuste fiscal realmente traumático de aproximadamente un 5% del PIB. Eso tipificaría como una severa crisis fiscal que se llevaría de paso al crecimiento y a la estabilidad económica. De manera que el endeudamiento sí es una pieza clave para que haya tanto crecimiento como estabilidad.

En otro orden, un aspecto muy importante, contenido en el proyecto de ley de presupuesto y que ha pasado desapercibido, es una disposición que otorgaría un poder especial al poder ejecutivo para la venta de activos públicos. El propuesto artículo 59 dice: «Se autoriza al Poder Ejecutivo a realizar operaciones de venta de acciones y/o participaciones de capital de empresas propiedad del Estado dominicano o de proyectos, por hasta el monto máximo de diez por ciento (10%) de la deuda del sector público no financiero con el propósito de limitar todo nuevo incremento de la deuda pública, promover la suficiencia operativa e incrementar la productividad sectorial. El Poder Ejecutivo informará al Congreso Nacional las operaciones que realice en el marco de lo autorizado en el presente artículo en un plazo de treinta (30) días, luego de concretadas».

Lo primero que se debe destacar es que el 10% de la deuda pública representa más de USD 3,000 millones – o sea, ciento cincuenta mil millones de pesos. Por lo tanto, el Congreso estaría facultando al Poder Ejecutivo a realizar operaciones por este monto sin necesidad de la posterior aprobación de dicho Congreso. Si esto no es alarmante, habría que redefinir el término.

Lo segundo es que ese artículo habla de «venta de acciones y/o participaciones de capital de empresas propiedad del Estado dominicano o proyectos [...]». No hay muchas opciones. Pero de las opciones relevantes, las plantas a carbón en Punta Catalina parecen ser el interés de esa propuesta. Y no es coincidencia que el monto por aprobar podría encajar con el costo final de dichas plantas. Si esto fuera cierto, el año pudiera realizarse la venta parcial o total de Punta Catalina. Esa sería una buena idea; lo que no es buena idea es rodear ese proceso de venta con la misma opacidad con la que el proyecto de Punta Catalina se ha estado ejecutando desde el inicio.

La credibilidad del proceso presupuestario también depende de la responsabilidad con que los órganos de contrapeso – como el Congreso – realizan sus funciones constitucionales. Hasta ahora el fallo ha sido lamentable.

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Pedro Silverio Alvarez