Propiedad, acto administrativo favorable y seguridad jurídica

¿Puede la autoridad administrativa revocar una autorización otorgada a un particular para levantar una edificación en un predio de su propiedad? La cuestión remite al vasto campo de la seguridad jurídica en su relación con el régimen de propiedad y el alcance de la potestad revocatoria de la administración de sus propios actos. La misma ha encontrado en la jurisprudencia del Tribunal Constitucional una efectiva herramienta de protección. Para muestra, un botón.

El 23 de septiembre de 2014, en su sentencia TC/0226/14, el TC resolvió un recurso de revisión constitucional de amparo interpuesto por el Ayuntamiento de San Francisco de Macorís contra una sentencia emitida por la Segunda Sala del Tribunal de Tierras de Jurisdicción Original de esa ciudad. El conflicto presentado al TC se resume en los siguientes hechos: i) el 6 de octubre de 2010, el Concejo de Regidores del Ayuntamiento de San Francisco de Macorís emitió una resolución en virtud de la cual autorizó la construcción de un edificio comercial en un inmueble propiedad de un particular; ii) el 3 de noviembre del mismo año, el mismo órgano ordenó la suspensión de la construcción y iii) el 1º de diciembre de dos mil diez (2010), revocó la autorización para construir, dada en virtud de la primera resolución.

El punto de partida del TC es que “una vez otorgado el permiso de uso de suelo y el permiso de edificación por la administración competente dicha autorización pasa a formar parte integral del derecho de propiedad” no pudiendo la autoridad derogar el acto que lo otorga sin el consentimiento expreso y por escrito del afectado. Hacerlo, razona el TC, implica la ejecución de un acto de expropiación de un bien sobre el cual el administrado tiene derechos adquiridos, en virtud de actos presuntos de validez y con la vocación de permanencia que caracteriza la confianza y seguridad en el sistema de la propiedad. Sobre esto último afirmó el TC en la indicada sentencia, que:

“Los actos dictados por la Administración Pública son válidos y componen una presunción de legalidad que es lo que permite a los administrados realizar actuaciones e inversiones en base a los derechos reconocidos, otorgados y protegidos por dichos actos. Tal permanencia es lo que, en definitiva, provee de confianza y seguridad jurídica a los administrados sobre un acto que es ejecutivo, tiene eficacia jurídica, fuerza obligatoria y que, finalmente, debe cumplirse en la forma en que fue dictado”.

De tal forma que, para que un acto administrativo deje de desplegar los efectos que le son propios, se precisa su expulsión del ordenamiento ya sea mediante revocación “por la administración en cuestión o declarado nulo por la jurisdicción contenciosa-administrativa” (Sentencia TC/0094/14).

La revocación por la propia administración que dictó el acto procede, en principio, de conformidad con el criterio del TC, cuando se trata de actos administrativos que afectan derechos o que resulten gravosos para la situación jurídica del administrado. Para ello, basta con la emisión de un nuevo acto de revocación, “siempre que dicha revocación no vaya en detrimento del interés público o contraríe el ordenamiento jurídico”.

La situación es muy distinta cuando los actos administrativos son favorables a las personas. En esta circunstancia, sostiene el TC, “el principio es la irrevocabilidad de los mismos”. La razón de ser es la seguridad jurídica puesto que, sigue diciendo el Tribunal, “los actos que crean derechos colocan al administrado en una situación de seguridad jurídica que le permite realizar actos en base al acto otorgado por la administración”. Por lo tanto, “para poder revocar un acto que reconoce u otorga derechos, la Administración no puede perjudicar al administrado a favor de quien se emitió el acto, ni a terceros que pudieran resultar afectados”.

En la situación concreta que le fue planteada, el Tribunal Constitucional consideró que

“el Concejo de Regidores, en su calidad de ente de la Administración Pública, dictó un acto que amplió el derecho de propiedad permitiendo y autorizando la construcción de una edificación, con lo cual, se trata de un acto que reconoce derechos subjetivos y modifica la situación jurídica de los accionantes. Su revocación directa por parte de la Administración, sin en el consentimiento del beneficiario del acto, no es posible sin que se configure una violación tanto al derecho al debido proceso, derecho de defensa, y particularmente una afectación ilegítima a un derecho de propiedad reconocido, lo que se traduce en una violación al derecho de propiedad, como ha sucedido en este caso”.

Esta sentencia, dictada con anterioridad a la entrada en vigencia de la Ley 107-13, representa un importante precedente para la protección de la seguridad jurídica, por vía de hacer efectivos los límites de la potestad revocatoria por parte de la administración, de sus propios actos.

Cristóbal Rodríguez Gómez