¿Por qué nadie ha gobernado sin Constitución en 182 años?

Nuestra Acta de Independencia, de lo que hoy es la República Dominicana, es el Manifiesto del 16 de enero de 1844, base de nuestra separación de la República de Haití y fundamento de la nación dominicana, de la nacionalidad y de la constitución de un Estado libre y soberano, del cual emerge nuestra ciudadanía.

El 29 de febrero de 1844 se formalizó nuestra separación de Haití. Posteriormente, la Junta Central Gubernativa convocó, para el mes de agosto de ese mismo año, a la elección de los constituyentes, procurando que estuviera representado todo el territorio de la parte este de la isla. Las cinco provincias —Azua, La Vega, Santiago, El Seibo y Santo Domingo— y sus 23 comunes participarían en este proceso de representación.

Estaban previstos 37 diputados constituyentes; sin embargo, en las comunes de Las Caobas, Bánica, Hincha, San Rafael y San Miguel no fue posible realizar las elecciones debido a la presencia del ejército haitiano en esos territorios. Tampoco pudieron celebrarse en Bayaguana, aunque por razones distintas.

En la común de San Cristóbal, el 21 de septiembre de 1844, se instalaron 32 constituyentes, quienes finalmente votaron la Constitución el 6 de noviembre de 1844. Con ella se estructuró jurídicamente el Estado dominicano, se consolidó la nacionalidad y se designó a Pedro Santana como primer presidente de la República, conforme al mandato constitucional.

Un hecho relevante ocurrió el 18 de noviembre de 1844, cuando el general Pedro Santana, mediante el Decreto núm. 22 del Poder Ejecutivo, promulgó la Constitución y ordenó su impresión, publicación y circulación. En uno de sus considerandos se establecía:

“Considerando: que sancionada por el Congreso Constituyente la Constitución Política de la República; que después de mi nombramiento se puso en mis manos; y que se hace necesario imprimirla, publicarla y circularla para que se guarde, cumpla y ejecute como ley fundamental; y deseando dar a este acto toda la solemnidad e importancia que requiere, ha decretado lo que sigue…”

El decreto dispuso que la Constitución fuera leída en voz alta y públicamente en las ciudades cabeceras de provincia y demás pueblos que la hubiesen recibido. Aquellos lugares donde todavía no hubiese llegado debían fijar posteriormente una fecha para realizar el acto solemne de lectura pública de la Constitución.

El referido decreto también estableció que el Ejército y la Armada, así como las divisiones que se encontraran fuera de la capital, una vez recibida la Constitución, debían formar sus tropas y, en presencia de sus jefes y oficiales, jurar respeto al pacto fundamental frente a la bandera nacional.

Asimismo, ordenaba la celebración de misas solemnes en acción de gracias. La Constitución debía ser leída por el cura párroco o por la persona que este designara y, una vez concluida la lectura, tanto el sacerdote como los vecinos debían jurar guardarla. El acto culminaría con el canto del Te Deum, repique de campanas y salvas de artillería donde fuese posible.

El artículo 4 del Decreto núm. 22 establecía la manera en que debía jurarse la Constitución en cada lugar, en presencia del pueblo y luego de ser leída en voz alta. Además, debía levantarse un acta de cada uno de estos actos. Por su parte, el artículo 6 establecía la fórmula del juramento:

“¿Juráis por Dios y por los Santos Evangelios guardar y hacer guardar, cumplir y ejecutar la Constitución Política de la República Dominicana?”

A lo que todos debían responder:

“Sí, juro.”

Pedro Santana ordenó a los jefes militares, autoridades civiles y demás responsables cumplir fielmente con las disposiciones del decreto. Durante los meses de noviembre y diciembre de 1844 se desarrolló el proceso de lectura de los 210 artículos y de juramentación de la Constitución del 6 de noviembre. Posteriormente, en diciembre, el general Pedro Santana convocó elecciones para enero, con el propósito de elegir a los senadores y diputados que integrarían el Congreso de la República.

La Constitución como fundamento permanente del poder

Desde aquel 6 de noviembre de 1844 hasta el 29 de octubre de 2024, la República Dominicana ha desarrollado 180 años de una intensa historia constitucional, caracterizada no solo por la existencia permanente de una Constitución, sino también por sus numerosas reformas.

La Constitución ha sido modificada 40 veces a lo largo de nuestra historia republicana. A ello se agrega lo que don Adriano Miguel Tejada denominó una “Constitución sombra”, en referencia a la promulgada el mismo día de la intervención militar estadounidense iniciada en 1916, tema al que se refirió en una conferencia celebrada en el Congreso Nacional en noviembre de 2023.

Lo verdaderamente significativo es que la idea de la constitucionalidad se arraigó de tal manera en la República Dominicana que ningún gobernante ha pretendido ejercer formalmente el poder prescindiendo de una Constitución.

Esto resulta particularmente paradójico si observamos nuestra historia política. Muchos gobernantes modificaron la Constitución para adecuarla a sus intereses, ampliar sus atribuciones o prolongar su permanencia en el poder; otros vulneraron abiertamente sus disposiciones. Sin embargo, incluso los gobiernos autoritarios sintieron la necesidad de invocar una Constitución para legitimar formalmente el ejercicio del poder.

El propio Pedro Santana constituye uno de los ejemplos más ilustrativos. Durante 1854, la Constitución fue reformada en dos ocasiones, en febrero y diciembre. La Constitución del 23 de diciembre de 1854 fortaleció considerablemente las facultades del Poder Ejecutivo y modificó el equilibrio institucional existente.

El Congreso pasó a tener una estructura unicameral integrada por senadores (serían 7); se amplió el período presidencial (6 años) y se concentraron importantes atribuciones en manos del Poder Ejecutivo, debilitando significativamente la capacidad del Poder Legislativo y el sistema de pesos y contrapesos.

Esta realidad histórica fue sintetizada magistralmente por Wenceslao Vega, en su Historia del Derecho Dominicano, cuando señaló:

“Gobernaban violando sus preceptos, pero necesitaban invocarlos para gobernar.”

Esta afirmación resume buena parte de nuestra historia constitucional. Cuando la situación política amenazaba la permanencia de determinados gobernantes en el poder, o cuando la Constitución representaba un obstáculo para sus intereses políticos, estos promovían o imponían reformas constitucionales.

De ahí surge uno de los fenómenos más persistentes de nuestra historia institucional: el hiperreformismo constitucional.

Con excepción de determinados períodos de nuestra historia contemporánea, las reformas constitucionales han acompañado de manera recurrente los cambios políticos del país. Incluso durante el siglo XXI, la República Dominicana ha continuado modificando su Carta Magna.

De 1966 a 2028: estabilidad política e hiperreformismo constitucional

Si analizamos objetivamente la evolución de la institucionalidad dominicana y proyectamos el análisis hasta 2028, cuando el presidente Luis Abinader concluiría su segundo período constitucional, habrán transcurrido 62 años desde 1966.

Durante ese período, la República Dominicana habrá celebrado numerosos procesos electorales y experimentado distintas alternancias en el ejercicio del Poder Ejecutivo. Una parte importante de ese tiempo estuvo encabezada por presidentes que gobernaron durante períodos prolongados, mientras otros ejercieron el poder durante períodos más breves.

La República Dominicana de hoy es muy distinta de la de 1844 y también de la de 1966. El país ha experimentado importantes avances tecnológicos, económicos, sociales e institucionales. Se ha fortalecido el sistema electoral, se ha consolidado la alternabilidad democrática y se han desarrollado instituciones propias de un Estado social y democrático de derecho.

Sin embargo, un fenómeno continúa acompañando nuestra evolución institucional: la tendencia a reformar reiteradamente la Constitución.

La alternabilidad en el poder ha contribuido a generar estabilidad política, económica y social. No obstante, el hiperreformismo constitucional continúa planteando interrogantes sobre la fortaleza de nuestras instituciones y sobre la capacidad de nuestra sociedad para concebir la Constitución como un pacto político y jurídico duradero, y no como un instrumento susceptible de modificación conforme a las circunstancias políticas de cada momento.

182 años de constitucionalismo dominicano

Al aproximarnos a 182 años de vida republicana, la experiencia histórica dominicana permite identificar una constante: hemos conocido gobiernos democráticos, autoritarios, provisionales y de transición; hemos atravesado guerras, ocupaciones extranjeras, dictaduras, golpes de Estado, crisis institucionales y profundas transformaciones políticas. Sin embargo, ningún gobernante dominicano ha prescindido formalmente de una Constitución como fundamento del ejercicio del poder.

Algunos la respetaron más que otros. Algunos la reformaron para ampliar derechos y fortalecer instituciones; otros la modificaron para concentrar poder o satisfacer intereses políticos. Incluso hubo quienes gobernaron contrariando abiertamente sus disposiciones.

Pero todos necesitaron invocarla.

Esa podría ser una de las mayores paradojas de nuestra historia constitucional: la Constitución ha sido reformada, vulnerada, reinterpretada e incluso acomodada al poder, pero nunca ha dejado de ser considerada indispensable para legitimarlo.

Por eso, la pregunta no debe limitarse a por qué nadie ha gobernado sin Constitución en 182 años. Debemos preguntarnos también si, después de casi dos siglos de vida republicana, hemos logrado avanzar desde una cultura de simplemente tener una Constitución hacia una verdadera cultura de respetar la Constitución.

Ese constituye uno de los grandes desafíos de la institucionalidad dominicana del presente y del futuro.