Los inconvenientes al diseñar un sistema tributario justo y eficiente

En todas las economías, la política tributaria se rige por principios básicos que buscan conciliar dos objetivos que no siempre resultan fáciles de armonizar: recaudar los recursos necesarios para financiar al Estado y distribuir la carga tributaria de manera equitativa, sin desalentar la inversión, el empleo, el ahorro y la producción. Por ello, todo sistema impositivo tiene fortalezas y debilidades que requieren revisiones periódicas.

Existe, además, una vieja máxima según la cual “un impuesto viejo es un impuesto bueno”, en el sentido de que los tributos con una larga trayectoria suelen contar con mecanismos de administración y cumplimiento ya conocidos por los contribuyentes. Sin embargo, la antigüedad de un impuesto no constituye por sí misma una garantía de eficiencia o justicia. Lo importante es determinar si la figura tributaria continúa siendo compatible con la estructura económica y social del país.

En la República Dominicana, esta discusión adquiere especial relevancia después de la aprobación de la Ley núm. 30-26, sobre Medidas Pro-Crecimiento Económico, Simplificación Fiscal y Mitigación de la Crisis Internacional, promulgada el 18 de junio de 2026. La legislación modifica diversos artículos del Código Tributario, introduce cambios en el Impuesto sobre la Renta, las retenciones, los anticipos, determinados impuestos patrimoniales y otras obligaciones fiscales. (Presidencia de la República Dominicana)

La estructura tributaria dominicana

La composición de los ingresos tributarios muestra una elevada dependencia de los impuestos indirectos y de los gravámenes sobre el consumo. El ITBIS constituye una de las principales fuentes de ingresos de la Dirección General de Impuestos Internos (DGII), mientras que el Impuesto sobre la Renta de las empresas y de las personas físicas constituye el principal instrumento para introducir progresividad en el sistema.

Los datos de 2025 ilustran esta estructura. La DGII recaudó RD$913,775.1 millones, de los cuales RD$216,389.4 millones correspondieron al ITBIS; RD$200,077.5 millones al ISR de las empresas; RD$133,750.1 millones al ISR de las personas físicas; y RD$61,919.9 millones a los impuestos sobre la propiedad. El IPI de las personas físicas aportó RD$6,032.1 millones.

Conviene precisar, por tanto, que el impuesto a la propiedad inmobiliaria al que se hace referencia habitualmente en la República Dominicana es el IPI —Impuesto al Patrimonio Inmobiliario—. Su recaudación es relativamente pequeña frente al ITBIS y al ISR, aunque posee importancia desde el punto de vista de la tributación patrimonial.

También es importante observar la pérdida relativa de importancia de los impuestos al comercio exterior dentro de la estructura fiscal. En 2025, el 91.6 % de la recaudación de las principales oficinas recaudadoras correspondió a impuestos internos, mientras que los impuestos relacionados con el comercio exterior representaron 8.4 %.

Esta evolución responde, entre otros factores, al proceso de apertura comercial, la reducción de aranceles y la sustitución gradual de los gravámenes al comercio exterior por impuestos internos. En consecuencia, el ITBIS y el ISR han adquirido un peso cada vez mayor en la estructura tributaria dominicana.

La Ley 30-26 y sus principales modificaciones

La Ley 30-26 no constituye una reforma integral del sistema tributario dominicano, pero sí introduce modificaciones importantes al Código Tributario y a determinadas figuras impositivas. Uno de sus aspectos más visibles es la modificación de la escala del ISR para las personas físicas.

Durante 2026 continúa vigente la exención anual de RD$416,220, equivalente a RD$34,685 mensuales. La nueva escala no entra en vigor durante 2026: comenzará a aplicarse en el ejercicio fiscal 2027. Desde entonces, la renta anual hasta RD$480,000, equivalente a RD$40,000 mensuales, quedará exenta. Además, se introduce un nuevo tramo de 27 % para las rentas superiores a RD$4,800,000 anuales. La escala será actualizada anualmente conforme a la inflación acumulada del año anterior.

Este cambio corrige parcialmente una situación que se había prolongado durante años. El umbral de RD$34,685 mensuales había permanecido como referencia de exención durante 2026, mientras que el costo de vida y los ingresos nominales habían aumentado. La actualización a RD$40,000 constituye, por tanto, un alivio para los trabajadores situados en los niveles inferiores y medios de la escala.

Fuente: elaboración propia con base en la Ley núm. 30-26 y Aviso núm. 10-26 de la DGII.

La tabla permite observar que la Ley 30-26 combina medidas de alivio tributario con otras de incremento o ampliación de la base recaudatoria. Por un lado, eleva el mínimo exento del ISR personal, reduce determinadas retenciones sobre pagos tecnológicos al exterior y concede facilidades a las microempresas. Por otro, aumenta la tasa de retención sobre honorarios y alquileres, eleva transitoriamente el ISR de las empresas de muy elevados ingresos y modifica el impuesto sobre cheques y transferencias electrónicas.

¿Cuánto recauda cada impuesto?

Para evaluar la importancia económica de estas modificaciones es necesario observar el tamaño de cada figura tributaria dentro de la recaudación. Las cifras más recientes consolidadas de un año completo corresponden a 2025.

Fuente: DGII, Análisis de Recaudación, Informe Preliminar diciembre 2025. Cifras preliminares sujetas a rectificación.

Estas cifras muestran por qué cualquier modificación del ITBIS tiene una incidencia potencialmente mucho mayor sobre los ingresos públicos que un cambio en el IPI. En 2025, el ITBIS generó RD$216,389.4 millones, mientras el IPI de personas físicas produjo RD$6,032.1 millones. La diferencia es significativa y revela la distinta capacidad recaudatoria de ambos instrumentos.

Debe hacerse, sin embargo, una precisión metodológica: no es correcto atribuir a la Ley 30-26 toda la recaudación de estos impuestos ni presentar esos montos como ingresos adicionales generados por la nueva legislación. Se trata de la recaudación efectiva de cada figura en 2025, utilizada como referencia para medir su peso dentro del sistema. El efecto fiscal específico de cada modificación de la Ley 30-26 dependerá del comportamiento de los contribuyentes, las bases imponibles y la aplicación administrativa de la legislación.

El ISR y la capacidad contributiva

El Impuesto sobre la Renta de las Personas Físicas es, por naturaleza, uno de los instrumentos que mejor permite aplicar el principio de capacidad contributiva, porque relaciona la obligación tributaria con el nivel de ingreso.

La Ley 30-26 mantiene la progresividad, pero introduce un quinto tramo. Desde 2027, las rentas de hasta RD$480,000 estarán exentas; las que superen ese monto y lleguen a RD$685,000 tributarán al 15 % sobre el excedente; de RD$685,000.01 a RD$910,000, al 20 %; de RD$910,000.01 hasta RD$4.8 millones, al 25 %; y por encima de RD$4.8 millones, al 27 %.

La medida tiene dos efectos diferentes. Primero, aumenta el ingreso disponible de los trabajadores situados alrededor del mínimo exento. Segundo, incrementa la progresividad en la parte superior de la distribución del ingreso mediante el nuevo tramo del 27 %.

La discusión económica, sin embargo, no termina en establecer tasas crecientes. Un impuesto progresivo puede mejorar la equidad, pero también puede modificar los incentivos para trabajar, invertir, ahorrar y emprender. El desafío consiste en encontrar una estructura que genere los ingresos requeridos sin producir distorsiones económicas excesivas.

Por ello, la discusión sobre la tasa marginal óptima debe evitar posiciones extremas. Una tasa muy elevada puede incentivar estrategias de planificación fiscal, elusión, informalidad o traslado de determinadas actividades hacia jurisdicciones de menor tributación. Pero una tasa demasiado baja puede limitar la capacidad del Estado para financiar servicios públicos y redistribuir ingresos.

No existe, por tanto, una tasa marginal universalmente óptima. Su nivel depende de la estructura productiva, la capacidad administrativa del Estado, el grado de cumplimiento voluntario, la movilidad del capital y las preferencias sociales respecto de la redistribución.

¿Debe gravarse más al capital?

La renta del capital —intereses, dividendos y ganancias de capital— plantea un problema adicional. Las personas de mayores ingresos suelen obtener una proporción significativa de sus recursos a través de activos financieros, empresas y propiedades. Por ello, excluir o gravar insuficientemente esas fuentes de renta puede reducir la progresividad efectiva del sistema.

Pero el capital posee una característica que dificulta su tributación: es mucho más móvil que el trabajo. Una persona puede cambiar de jurisdicción una inversión financiera con mayor facilidad que un trabajador puede trasladar su empleo. Esto explica por qué numerosos sistemas tributarios establecen tratamientos diferenciados para las rentas del trabajo y las del capital.

La Ley 30-26 se mueve parcialmente en esta dirección. Por ejemplo, establece una tasa de 10 % para determinadas ganancias de capital provenientes de rentas inmobiliarias de personas físicas y crea una exención para la ganancia de capital derivada de la transferencia de la vivienda habitual de personas físicas mayores de 65 años, bajo las condiciones establecidas por la ley.

El objetivo debe ser evitar que la movilidad del capital se convierta en una vía para erosionar la base imponible, sin llegar al extremo de imponer cargas que terminen desincentivando el ahorro y la inversión productiva.

El ITBIS: eficiente para recaudar, complejo para distribuir

El ITBIS constituye un instrumento particularmente eficaz para la recaudación porque grava una amplia gama de transacciones y se recauda a lo largo de la cadena de comercialización. Precisamente por su capacidad recaudatoria, es uno de los pilares de las finanzas públicas dominicanas.

En 2025 aportó RD$216,389.4 millones, convirtiéndose en la principal figura individual de recaudación administrada por la DGII.

Sin embargo, la eficiencia recaudatoria no equivale necesariamente a equidad distributiva. Un impuesto al consumo puede afectar proporcionalmente más a los hogares de menores ingresos porque estos destinan una parte mayor de sus recursos al consumo corriente.

Esto no significa que todos los consumidores soporten exactamente la misma carga económica. Una tasa uniforme significa que se aplica el mismo porcentaje a la operación gravada, pero el peso del impuesto sobre el ingreso disponible puede ser muy diferente entre un trabajador de bajos ingresos y una persona de altos ingresos.

De ahí que la discusión sobre el ITBIS deba considerar no solamente su capacidad recaudatoria, sino también la estructura de exenciones y tasas diferenciadas.

En la República Dominicana, buena parte de los bienes y servicios considerados esenciales está excluida o exenta del ITBIS. La estimación oficial de gasto tributario para 2025 calculó RD$192,190.0 millones de gasto tributario asociado al ITBIS, equivalente al 2.37 % del PIB y al 50.1 % del gasto tributario total estimado. (DGII)

Esto demuestra que el debate no debe reducirse a la pregunta de si se aumenta o disminuye la tasa del ITBIS. También debe preguntarse qué bienes deben permanecer exentos, cuáles podrían tener una tasa reducida y cuáles deberían incorporarse a la base imponible.

Alcohol, tabaco y externalidades

Existen razones económicas para aplicar impuestos especiales a determinados bienes. El alcohol, el tabaco y algunos combustibles pueden generar costos que no son asumidos completamente por quien realiza el consumo. En economía, estos costos se conocen como externalidades negativas.

En tales casos, un impuesto selectivo puede cumplir simultáneamente una función recaudatoria y una función correctiva. No se trata solamente de obtener ingresos, sino de incorporar al precio parte del costo social asociado al consumo.

La dificultad aparece cuando la tasa impositiva se eleva tanto que incentiva el contrabando, la informalidad o la sustitución por productos no gravados. Por ello, la eficiencia de un impuesto selectivo depende también de la capacidad de fiscalización del Estado.

El impuesto al patrimonio y el problema de la valoración

La tributación sobre el patrimonio constituye otro componente importante de un sistema fiscal progresivo. En principio, una persona que posee un patrimonio elevado tiene mayor capacidad económica que otra que depende exclusivamente de un salario.

Sin embargo, gravar correctamente el patrimonio exige disponer de valoraciones actualizadas, registros confiables y mecanismos eficientes de fiscalización. En el caso de los inmuebles, por ejemplo, las diferencias entre el valor fiscal y el valor de mercado pueden reducir significativamente la capacidad redistributiva del impuesto.

Aquí se encuentra uno de los grandes desafíos para la República Dominicana: aumentar la eficiencia de la tributación patrimonial sin generar costos administrativos excesivos ni penalizar la propiedad productiva.

La simplificación como condición de eficiencia

Un sistema tributario puede tener tasas aparentemente razonables y, sin embargo, ser ineficiente si su cumplimiento resulta excesivamente complejo.

La Ley 30-26 incorpora varias medidas orientadas a simplificar el cumplimiento. Entre ellas se encuentran la reducción de recargos por mora, nuevas reglas para los acuerdos de pago, facilidades para microempresas y pequeñas empresas y modificaciones al régimen de anticipos. La DGII informó que las microempresas con ingresos dentro del límite establecido quedarán exentas del pago de anticipos, mientras las pequeñas empresas tendrán un esquema de tres cuotas. (DGII)

Esta orientación es positiva porque el costo de cumplir con las obligaciones fiscales también forma parte de la carga tributaria. Para una gran empresa, contratar especialistas tributarios puede ser relativamente sencillo; para una microempresa, los costos administrativos pueden convertirse en un incentivo para permanecer en la informalidad.

La simplificación, por tanto, no debe verse como una concesión al contribuyente, sino como un mecanismo para ampliar la base tributaria y mejorar el cumplimiento.

Una reforma tributaria debe mirar más allá de las tasas

Los datos disponibles muestran que el Estado dominicano depende fundamentalmente de un reducido número de grandes figuras tributarias. El ITBIS, el ISR empresarial, el ISR personal y los impuestos selectivos concentran una proporción considerable de los ingresos administrados por la DGII.

Esta concentración tiene ventajas administrativas, pero también riesgos. Una caída del consumo interno afecta al ITBIS; una reducción de los beneficios empresariales puede afectar el ISR corporativo; y una desaceleración del mercado laboral puede reducir el ISR de las personas físicas.

Por eso, una política tributaria moderna debe procurar una base amplia, estable y diversificada, acompañada de una administración capaz de reducir la evasión y la elusión.

La experiencia internacional también indica que no basta con aumentar las tasas para elevar permanentemente la recaudación. Una tasa mayor aplicada sobre una base reducida puede recaudar menos que una tasa moderada aplicada sobre una base amplia y correctamente fiscalizada.

Conclusión

Diseñar un sistema tributario justo y eficiente constituye uno de los problemas más complejos de la política económica. Equidad y eficiencia no son objetivos necesariamente contradictorios, pero tampoco se alcanzan automáticamente con el simple aumento o reducción de las tasas impositivas.

La Ley 30-26 representa un paso en la actualización de determinadas disposiciones del sistema tributario dominicano. Eleva el mínimo exento del ISR personal de RD$416,220 a RD$480,000 anuales a partir de 2027, introduce un nuevo tramo de 27 % para las rentas más elevadas, modifica la tributación de empresas de ingresos superiores a RD$1,000 millones y cambia diversas retenciones y mecanismos de cumplimiento.

El verdadero reto será determinar si estos cambios consiguen ampliar la base tributaria, reducir la informalidad, mejorar el cumplimiento y elevar los ingresos estructurales del Estado sin deteriorar los incentivos a la inversión y al empleo.

La experiencia dominicana demuestra que el debate tributario no debe limitarse a cuánto paga cada contribuyente, sino también a quién paga, sobre qué base, con qué capacidad económica, qué costo tiene cumplir y qué servicios recibe la sociedad a cambio de los impuestos.

En términos generales, un sistema tributario eficiente debería descansar en impuestos de base amplia, reglas simples, administración eficaz y progresividad razonable, reservando los tratamientos diferenciados para aquellos casos en que exista una justificación económica o social clara. Las exenciones, subsidios y tasas especiales deben ser evaluados periódicamente para determinar si realmente cumplen el objetivo para el cual fueron creados.

Finalmente, la política tributaria no puede analizarse de manera aislada del gasto público. Un sistema impositivo será socialmente más legítimo cuando los ciudadanos perciban que sus aportes se transforman en mejores servicios públicos, infraestructura, educación, salud, seguridad y oportunidades económicas.

La justicia tributaria, en última instancia, no consiste solamente en cobrar más a quienes tienen más, sino en construir un sistema en el que cada ciudadano contribuya de acuerdo con su capacidad económica, el Estado recaude de manera eficiente y los recursos públicos sean utilizados con transparencia y eficacia.

El autor es economista.

Bibliografía

• Banco Central de la República Dominicana (BCRD). Estadísticas macroeconómicas, precios e indicadores económicos. Banco Central de la República Dominicana
• Dirección General de Impuestos Internos (DGII). Análisis de Recaudación, Informe Preliminar diciembre 2025.
• Dirección General de Impuestos Internos (DGII). Aviso núm. 10-26: Calendario de implementación de la Ley núm. 30-26, junio de 2026.
• Dirección General de Impuestos Internos (DGII). Estadísticas de recaudación e ITBIS. Estadísticas de recaudación de la DGII
• Dirección General de Impuestos Internos (DGII). Estimación del Gasto Tributario 2024-2025. (DGII)
• Congreso Nacional de la República Dominicana. Ley núm. 30-26, sobre Medidas Pro-Crecimiento Económico, Simplificación Fiscal y Mitigación de la Crisis Internacional, promulgada el 18 de junio de 2026. (Presidencia de la República Dominicana)
• Ministerio de Hacienda y Economía. Información oficial sobre la implementación y alcance de la Ley 30-26. (hacienda.gob.do)