El veto presidencial: precisiones conceptuales

La devolución que hiciera el presidente Danilo Medina al Congreso Nacional de la ley que declaraba a Loma Miranda parque nacional, con sus observaciones basadas principalmente en razones de inconstitucionalidad, ha generado un gran interés y debate en la opinión pública sobre la figura del veto presidencial. Hay quienes han cuestionado, incluso, la existencia misma de dicha figura en el ordenamiento constitucional dominicano, así como la modalidad que usó el Presidente de la República de rechazar en su totalidad, y no solo parte de su articulado, la referida ley.

La oportunidad es propicia para tener una discusión, tanto pública como académica, sobre este mecanismo institucional propio del régimen presidencial. Como punto de partida hay que señalar que, ciertamente, la Constitución dominicana no emplea el término veto en el acápite relativo al proceso de formación de las leyes y el papel que en el mismo juega el Presidente de la República. El término que usa la Constitución es el de “observación de la ley” para referirse a la potestad presidencial de devolver a las cámaras legislativas una ley que ha recibido para su promulgación respecto de la cual tiene diferencias, críticas u objeciones por razones de idoneidad, oportunidad, enfoque, propósito o cualquier otra. En efecto, el artículo 102 dispone que el Poder Ejecutivo “remitirá sus observaciones (a la cámara de donde provino la ley) indicando los artículos sobre los cuales recaen y motivando las razones de la observación”.

Hay que señalar, sin embargo, que la terminología usada por la Constitución no es suficiente para determinar si existe o no el veto en el sistema institucional dominicano. La Constitución de Estados Unidos, la primera en configurar un régimen presidencial, tampoco emplea el término veto, sino que en la sección séptima de su artículo primero emplea el término “objeciones” (muy parecido a “observaciones”), pero la única manera de referirse a esa potestad en aquél país, tanto en el uso corriente como académico, es el de veto presidencial. De modo que la cuestión no es de tipo terminológico, sino de diseño de una atribución o facultad peculiar del titular del Poder Ejecutivo en el esquema de formación de las leyes en un régimen presidencial. En cualquier caso, tanto la observación como la objeción son formas de veto, el cual no es otra que cosa que la facultad del Ejecutivo de impedir, bajo ciertas condiciones, que un proyecto de ley aprobado por el Congreso devenga en ley.

Otro argumento que se usa para sostener que en República Dominicana no existe el veto presidencial es que el Presidente no tiene la potestad de parar o hacer caer, por un acto unilateral de su voluntad y de manera absoluta, cualquier ley que reciba del Poder Legislativo. Esto es cierto, pero de ahí no se desprende que no exista el veto como tal, sino que el mismo en un régimen presidencial democrático no tiene las mismas característica de un veto en una monarquía absolutista. Así lo explicó Alexander Hamilton, quien entre los constituyentes de Filadelfia fue el que más atención puso a la institución presidencial. En

El Federalista

No. 69 señaló: “El veto limitado del Presidente difiere en todo del veto absoluto del soberano británico…”. Y en este mismo sentido explicó: “El Presidente de los Estados Unidos tendrá la facultad de devolver los proyectos de ley aprobados por las dos ramas de la legislatura para que sean estudiados de nuevo; y los proyectos devueltos se convertirán en ley si, al ser considerados, resultan aprobados por los dos tercios de ambas Cámaras. En cambio, el rey de la Gran Bretaña posee un derecho absoluto de veto de las leyes de las dos Cámaras del Parlamento”.

Está claro que los constituyentes estadounidenses de 1787, quienes diseñaron un régimen político con características originales, quisieron otorgarle al Presidente la potestad de contener el poder de aprobación de las leyes de las cámaras legislativas, y para eso incorporaron la figura del veto, si bien con otro término, aunque no el “veto absoluto” de la monarquía, sino el “veto limitado” que fuera compatible con el régimen democrático y que permitiera que, en último término, pudiera prevalecer la voluntad del legislativo si este lograba que la mayoría calificada de las dos terceras partes de los miembros de cada cámara rechazara el veto presidencial. Este mismo esquema es el existente en República Dominicana, aunque con una pequeña diferencia en cuanto a la mayoría calificada que se requiere en las cámaras legislativas para hacer valer la ley, ya que la misma es de las dos terceras partes de los presentes y no de la totalidad de los miembros como ocurre en Estados Unidos.

La figura del veto no existe en los regímenes parlamentarios, ya que el Primer Ministro no solo es electo por el Parlamento, sino que es parte del mismo, por lo que él participa directamente en el proceso de aprobación de la ley. En cambio, en el régimen presidencial el Presidente es electo por el pueblo y no participa directamente en la aprobación de la ley, aunque sí tiene la potestad de proponer proyectos de leyes (iniciativa legislativa), así como la de observar, objetar o vetar la ley. Y esto es así pues los que diseñaron el régimen presidencial quisieron que el Presidente fuera copartícipe del proceso de formación de las leyes, así como que tuviera el poder de contrapesar al Congreso, vía el veto de las leyes, como forma de evitar que la mayoría legislativa se impusiera sin control alguno a la voluntad presidencial.

De hecho, la amenaza del veto por parte del Presidente en Estados Unidos es parte del proceso de negociación en la formación de las leyes, pues los legisladores saben de antemano qué esperar del Presidente y este, a su vez, envía las señales de lo que está dispuesto o no a aceptar. Esta es una práctica inexistente en República Dominicana, lo que probablemente explique el hecho de que el presidente Medina dejara correr el proceso legislativo en torno a la declaración de Loma Mirando como parque nacional en lugar de advertir anticipadamente al Congreso que vetaría la ley, como hubiese sido el caso en Estados Unidos. Pero cada país tiene sus rasgos propios a la hora de poner en práctica sus instituciones, aún cuando estas fueran diseñadas originalmente en otros contextos, como es el caso del veto en la arquitectura del régimen presidencial.