Extinción de dominio, propiedad y seguridad jurídica (1)

Lo primero que importa decir es que entre las recomendaciones del Grupo de Acción Financiera Internacional (GAFI) -que en una medida considerable ha orientado a los redactores de el Proyecto de Ley de Extinción de Dominio-, se encuentra la contenida en su considerando decimotercero según la cual “los países deben considerar la adopción de medidas que permitan que los bienes que constituyen productos o instrumentos de hechos ilícitos sean decomisados sin que se requiera una condena penal, o que exijan que la persona demuestre el origen lícito de dichos bienes” en la medida en que este requisito sea compatible con los principios de las legislaciones nacionales.” (énfasis CRG). 

Se parte pues del reconocimiento de que es posible que haya países en los que la demostración “del origen lícito de los bienes” puesta en manos de la persona objeto de un proceso de extinción de dominio, pueda resultar incompatible con su ordenamiento constitucional. Este trabajo se ocupa de esta, y de otras varias cuestiones contenidas en el Proyecto, que plantean un fuerte desafío al requisito de sujeción de las normas infraconstitucionales, tanto al contenido, como a los procedimientos que para su adopción manda la Constitución en su artículo 6. Veamos en detalle cada uno de estos aspectos 

1. Se trata de una Ley Orgánica 

Tanto en el ámbito del Poder Legislativo, como entre algunos hacedores de opinión se ha planteado como algo jurídicamente viable la aprobación de la Ley de Extinción de Dominio con un régimen de mayoría propio de las leyes ordinarias, en aplicación de lo previsto en los artículos 84 y 113 constitucionales, respectivamente. Considero que se trata de un error. En esta primera parte del presente trabajo me ocupo de desarrollar algunos de los argumentos que me llevan a esa afirmación. 

La primera razón por la que considero que se trata de una Ley Orgánica consiste en lo siguiente: el considerando decimosexto del proyecto aparece bajo el epígrafe “Jurisdicción especializada”, en referencia a la facultad otorgada por el artículo 168 constitucional al Congreso Nacional para “crear jurisdicciones especializadas y determinar procedimientos de naturaleza especial.” En consecuencia con esto, el artículo 17 del proyecto dispone la creación un “Tribunal de Extinción de Dominio” con sede en el Distrito Nacional y competencia en todo el territorio nacional, al tiempo que prevé la creación de nuevas jurisdicciones territoriales para conocer sobre la materia.

La creación de una jurisdicción especializada en los términos planteados por el referido artículo 17, implica una decisión de regulación de “la estructura y organización” de un Poder del Estado (el Judicial) que, según el artículo 112 constitucional, es la segunda materia que convierte en orgánicas a las leyes que de ella se ocupan. Como se sabe, esto implica que la aprobación de esta pieza debe producirse con un régimen de mayoría de dos terceras partes de los legisladores presentes en cada una de las cámaras legislativas.

Me consta que esta cuestión ha estado siendo objeto de deliberación entre algunos respetables y laboriosos legisladores y asesores, en aras de encontrarle una solución constitucionalmente adecuada. Ojalá y así resulte. 

La segunda razón del carácter orgánico de la ley tiene que ver con lo siguiente: el numeral 4 del artículo 3 del proyecto define la buena fe como la “conducta diligente, exenta de toda clase de dolo y caracterizada por la observancia de un deber objetivo, por la realización de un estudio sobre la titularidad de los bienes objeto del acto o negocio jurídico relacionado con los bienes que puedan ser objeto de extinción de dominio” (énfasis CRG). 

Digamos de entrada que se trata de una disposición contraria a la Constitución en la medida en que: I) crea una presunción general de mala fe del negocio jurídico y, II) de ilegitimidad de la procedencia del bien objeto de transacción. Esto así, porque pone en manos del tercero adquiriente la responsabilidad de realizar “un estudio” (así de indeterminado) de cuyo alcance, contenidos mínimos y consistencia -para que se pueda tener por acreditada la buena fe y la conducta diligente- nada nos informa el proyecto. Implica, casi la obligación de saber a ciencia cierta cuales bienes provienen de hechos ilícitos. Implicará pues, muchas veces, una obligación de imposible cumplimiento. 

Lo anterior introduce modificaciones sustantivas en algunas disposiciones de la Ley 108-05 de Registro Inmobiliario que son especialmente relevantes para el tema bajo análisis. El artículo 27 de esta Ley, por ejemplo, define el registro como “el acto por el cual se expide el Certificado de Título que acredita la existencia del derecho, junto a sus elementos esenciales, se habilitan los asientos de registro complementarios y con ello la publicidad.”

Más aun, el principio segundo de la indicada Ley establece los criterios para la implementación del sistema de publicidad inmobiliaria en el país. Entre estos criterios se destacan el de legitimidad, “que establece que el derecho registrado existe y que pertenece a su titular”; y el de publicidad “que establece la presunción de exactitud del registro, dotando de fe pública su constancia.”

En otras palabras, conforme la legislación actualmente en vigor: I) aquel a nombre de quien se ha expedido un certificado de propiedad, queda acreditado como propietario legítimo del inmueble cuyo registro se certifica; II) este registro funda una presunción de legitimidad de la titularidad del bien que, a su vez, III) crea una presunción de exactitud del registro, confiriéndole fe pública. 

Estas disposiciones de la Ley 108-05 apuntan a ser sustancialmente reformadas por el régimen de presunciones de ilegitimidad de la procedencia de los bienes, como de mala fe del negocio jurídico mediante el cual esos bienes se transfieren, según se deriva del artículo 3 del Proyecto antes citado. 

En la medida en que regula “el registro de todos los derechos reales inmobiliarios correspondientes al territorio de la Republica Dominicana”, la Ley 108-05 es una Ley Orgánica, al tenor de lo previsto por el artículo 112 constitucinal, que convierte los derechos fundamentales en la primera materia para cuya regulación existe una reserva de ley orgánica. La parte final de ese mismo artículo prevé que la mayoría de dos terceras partes de votos favorables de los presentes en cada una de las cámaras no solo se requiere para la aprobación de las leyes orgánicas, sino además, para su modificación. En consecuencia, la Ley de Extinción de Dominio debe ser aprobada por una mayoría calificada, tanto porque ella misma sería una Ley Ogánica, como porque con ella se modificarían cuestiones sustantivas de otra Ley de su mismo carácter. 

Existen otras razones técnicas a favor del carácter orgánico de la ley, pero por motivos de espacio voy a cerrar esta primera entrega presentando una razón política: la relevancia del Proyecto que hoy se debate, la controversialidad que muchas de sus figuras centrales trae consigo, las aprensiones e incertidumbre puestas de manifiesto por la casi totalidad del mundo empresarial dominicano, aconsejan el mayor nivel posible de consenso político para preservar lo que resulte de las cámaras legislativas. Hablo del nivel de consenso que permitiría su aprobación con la mayoría propia de las leyes orgánicas.