¿Puede la administración mantener viva una sanción que el legislador decidió abandonar?

Pocas sanciones administrativas resultan tan severas como excluir permanentemente a una empresa de la posibilidad de contratar con el Estado. Menos aún cuando dicha sanción sobrevive a la propia ley que la creó. Ante ello, surge, con oportunidad, un cuestionamiento: ¿puede la administración pública realizar un juicio de reproche respecto de una sanción que el propio legislador ya consideró excesiva y eliminó del ordenamiento jurídico?

Hace unas pocas semanas, la Dirección General de Contrataciones Públicas (DGCP) dio a conocer que inhabilitó permanentemente del Registro de Proveedores del Estado (RPE) a un oferente. La decisión fue adoptada mediante la resolución RIC-0059-2026, de la cual se hizo eco por medio de las distintas redes sociales del órgano rector. Sin la misma intensidad publicitaria, aunque con idéntico desenlace, apenas días después se dispuso la inhabilitación permanente de otro oferente por medio de la resolución RIC-0049-2026.

Ante ello, conviene precisar que la potestad administrativa sancionadora encuentra su fundamento en la necesidad de que la administración pública disponga de mecanismos eficaces para garantizar el cumplimiento del ordenamiento jurídico y proteger el interés general. Así, grosso modo, las sanciones administrativas, como sucede con las penas en el derecho penal, comportan una finalidad represiva y disuasoria. Sin embargo, por lo que implica el ejercicio del ius puniendi en manos de un poder distinto al jurisdiccional, las garantías básicas del ciudadano frente a la actuación de la administración deben aplicarse de forma rigurosa y reforzada en el ejercicio de esta potestad.

Es allí donde toman partido los principios de juridicidad, tipicidad e irretroactividad de la ley que, en nuestro ordenamiento jurídico, encuentran arraigo en todos los niveles normativos —constitucional, convencional y legal—. Particular atención requiere, entonces, el tratamiento de los efectos en el tiempo de las normas jurídicas. En ese sentido, la doctrina más autorizada refiere que, antes que una regla y una excepción, cohabitan dos reglas que dominan el campo de aplicación temporal de las normas en la materia que nos reúne: (i) la irretroactividad de las normas sancionadoras desfavorables y; (ii) la obligada retroactividad de normas sancionadoras favorables (Rebollo Puig, 2021, p. 7).

Nótese el tono imperativo que deriva de este segundo postulado. Pues no se trata de una sugerencia con la que carga la administración, ni tampoco de supuestos que se enmarquen dentro de su discrecionalidad reglada, que supone, en las voces de García de Enterría y Fernández Rodríguez, “una libertad de elección entre alternativas igualmente justas, o, si se prefiere, entre indiferentes jurídicos” (García de Enterría y Fernández Rodríguez, 2024, p. 525), sino de una obligación jurídica que la administración no puede eludir sin incurrir en ilegalidad.

En efecto, la Constitución dominicana contempla esta garantía al establecer, en su artículo 110, que la ley “[n]o tiene efecto retroactivo sino cuando sea favorable al que esté subjudice o cumpliendo condena”, precepto que es conforme al artículo 15.1. del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos, en donde se precisa que “[s]i con posterioridad a la comisión del delito la ley dispone la imposición de una pena más leve, el delincuente se beneficiará de ello”. De hecho, el desarrollo legal de esta obligación es aún más certero, pues el artículo 36, párrafo II, de la Ley núm. 107-13 sobre los derechos de las personas en sus relaciones con la administración y de procedimiento administrativo dispone expresamente, al abordar la tipicidad de las infracciones administrativas, que “[l]as disposiciones legales sancionadoras producirán efecto retroactivo en cuanto favorezcan al presunto infractor”.

Llegados a este punto, el escenario que se usa de ejemplo para estas breves líneas proviene de que la inhabilitación permanente, otrora contemplada por la Ley núm. 340-06 como sanción administrativa en el marco de la contratación pública, fue expulsada del ordenamiento jurídico, tras la promulgación de la Ley núm. 47-25 de Contrataciones Públicas. Las razones resultan diversas, pero podría considerarse que, a lo sumo, aquello vulneraba la cláusula general de libertad contemplada en el artículo 40.15 de la Constitución dominicana, en tanto la ley “sólo puede ordenar lo que es justo y útil para la comunidad y no puede prohibir más que lo que le perjudica”. Esa ausencia de proporcionalidad y necesidad fue, en definitiva, la que selló su suerte legislativa.

Sin embargo, lo cierto es que poco importan los motivos legislativos detrás de esa derogación —se exponen, empero, para aquilatar el mérito de su expulsión—, en tanto la administración, vinculada positivamente al ordenamiento jurídico, sólo puede hacer aquello que la ley le ordena (principios de juridicidad, competencia, entre otros). Con mayor razón cuando se trata de una sanción tan gravosa que, en palabras del propio director del órgano rector, constituye “una auténtica muerte civil comercial frente al mayor comprador del país”.

Y es que, a sabiendas de lo anterior, la aplicación retroactiva de la norma sancionadora favorable encuentra su momento procesal más apropiado en la tramitación del procedimiento administrativo, lo cual no es óbice para contemplar su aplicación en sede jurisdiccional, una vez dictada la resolución sancionadora. De hecho, la jurisprudencia comparada estima que la retroactividad de la que se habla “constituye un principio de aplicación imperativa y de orden público (…) que incluso puede ser apreciada de oficio por el órgano judicial” [Rebollo Puig et al, 2010, p. 216, citando la sentencia STS de 18 de marzo de 2005, Sección Sexta (rec. 7707/2000)].

En consecuencia, es tiempo de que la administración pública comprenda que la severidad de una sanción no constituye evidencia de que se actúa conforme a derecho, en tanto el verdadero cumplimiento del deber de la administración se mide por la fidelidad con que ésta se sujeta al ordenamiento que está llamada a servir. Y, en ese ordenamiento, desde antes del dictado de las resoluciones sancionadoras que sirven de ejemplo, la inhabilitación permanente ante el Registro de Proveedores del Estado (RPE) no existía.