¿Y si licitar no fuera siempre la opción más transparente?

Durante décadas hemos construido los sistemas de contratación pública sobre una ecuación aparentemente incuestionable: mayor competencia formal + mayor extensión del procedimiento = mayor transparencia. Es tiempo de preguntarnos si esa ecuación sigue siendo necesariamente correcta.

La licitación pública seguirá constituyendo una herramienta esencial para proteger la competencia, la igualdad y el patrimonio público.

Pero convertirla en respuesta automática frente a prácticamente cualquier necesidad administrativa puede generar efectos contrarios a los perseguidos, es decir, procedimientos más largos, Administraciones Públicas y funcionarios temerosos de decidir, mayores costos transaccionales y, finalmente, servicios públicos menos eficientes y de poca calidad.

Contratación inteligente

La discusión que debemos tener es entre contratación burocrática y contratación inteligente. La transparencia no es un procedimiento. Es una condición de la decisión administrativa.

Una contratación directa puede ser extraordinariamente transparente si conocemos públicamente qué se compró, por qué era necesario, cómo se determinó su precio, cuáles alternativas fueron consideradas, quién recomendó al proveedor, quién autorizó la contratación, quiénes son los beneficiarios finales del contratista y cuáles fueron finalmente los resultados obtenidos.

Del mismo modo, una licitación puede cumplir cientos de formalidades y producir, sin embargo, una contratación bastante cara, tardía o deficiente. Por ello, los sistemas modernos de contratación pública deberían comenzar a evolucionar desde un modelo predominantemente basado en controles procedimentales hacia otro fundamentado también en datos, trazabilidad, pero especialmente orientado a resultados y responsabilidad.

La licitación pública no constituye un fin en sí misma. Es un instrumento para conseguir determinados objetivos, como puede ser competencia, igualdad, transparencia y mejores condiciones para el Estado. Cuando esos objetivos pueden alcanzarse mediante mecanismos diferentes, deberíamos estar dispuestos a discutirlos.

• El procedimiento aplicable no debería depender exclusivamente del monto contratado. Deberíamos incorporar matrices de riesgo que consideren la existencia de precios públicos o comparables, número de proveedores disponibles, estandarización del objeto, complejidad técnica, antecedentes de contratación, posibilidad de conflictos de interés y facilidad para verificar posteriormente el resultado.

A menor riesgo y mayor información disponible, mayor flexibilidad procedimental. A mayor riesgo, menor competencia o menor capacidad de comparación, mayores controles.

La ecuación alternativa podría ser entonces sencilla: menor riesgo + mayor información + mayor trazabilidad = mayor flexibilidad procedimental. Y su necesario contrapeso: mayor discrecionalidad = mayor motivación + mayor transparencia + mayor responsabilidad.

Podría concebirse una nueva categoría de contratación directa sometida a estándares reforzados de publicidad. La Administración tendría libertad para seleccionar directamente al proveedor, pero debería publicar la necesidad, justificar la selección, acreditar mediante benchmarking que el precio es razonable, identificar los beneficiarios finales, revelar posibles conflictos de interés y publicar íntegramente el contrato y sus modificaciones.

• La contratación sería más rápida, pero no menos visible. Al contrario, podría ser incluso más transparente.

El expediente administrativo tradicional nos permite saber si se cumplieron los pasos.

La contratación pública del futuro deberá permitirnos saber algo mucho más importante. Esto es, si el Estado compró bien. ¿Cuánto pagó? ¿Cuánto costaba lo mismo en el mercado? ¿Se entregó oportunamente? ¿Se modificó posteriormente el contrato? ¿Cuánto aumentó y por qué? ¿Cuál fue el desempeño del proveedor? ¿Volvió a ser contratado? ¿Por qué? La tecnología permite que buena parte de estas preguntas pueda responderse automáticamente.

Imaginemos dos escenarios. En el primero, una institución pública licita la construcción de un centro de salud siguiendo cada uno de los pasos exigidos por la ley, como es el pliego de condiciones, publicación de la convocatoria, comité de evaluación, adjudicación motivada.

Catorce meses después de adjudicado el contrato, la obra se entrega con dieciocho meses de retraso y un 35 % por encima del presupuesto original, tras varias "adendas" aprobadas sin mayor escrutinio público. Todo el procedimiento fue impecable en la forma. El resultado, sin embargo, fue una mala compra.

En el segundo, esa misma institución necesita adquirir equipos médicos estandarizados, cuyas especificaciones y precios son ampliamente conocidos y comparables en el mercado, y opta por una contratación directa.

En este caso publica de inmediato la necesidad que motivó la compra, el estudio de mercado que sirvió de base para determinar la razonabilidad del precio, el nombre del proveedor y sus beneficiarios finales, el contrato íntegro y, meses después, un informe sobre su desempeño. La compra fue rápida. Fue también, en los hechos, más transparente que la primera.

Ninguno de los dos ejemplos es real; son apenas una ilustración. Pero reflejan una realidad que cualquiera que haya estado cerca de la Administración Pública puede reconocer, que el cumplimiento formal del procedimiento no garantiza un buen resultado, del mismo modo que una contratación directa no implica necesariamente opacidad.

La flexibilidad no puede significar impunidad. Si otorgamos a los funcionarios mayor capacidad para contratar directamente, debemos exigirles una responsabilidad proporcionalmente mayor. Quien pueda escoger directamente deberá estar dispuesto a explicar públicamente por qué escogió. Y cuando exista corrupción, conflicto de interés, sobreprecio deliberado o desviación de poder, la respuesta jurídica deberá ser particularmente severa.

La contrapartida de una mayor discrecionalidad debe ser siempre una mayor obligación de motivación, trazabilidad y rendición de cuentas.

Durante años hemos intentado combatir la corrupción reduciendo la discrecionalidad administrativa mediante procedimientos cada vez más detallados. Ese modelo ha producido avances importantes, pero también burocracia excesiva, retrasos, Administraciones Públicas y funcionarios que en ocasiones encuentran más seguro no decidir que decidir.

La tecnología, los datos abiertos y la trazabilidad digital permiten imaginar un equilibrio diferente.

No se trata de escoger entre transparencia y eficiencia. Se trata de reconocer que la transparencia del futuro quizás no consista en obligar siempre a la Administración a seguir más pasos, sino en permitir que todos podamos ver, comprender y evaluar cada decisión que adopta. Y eso podría exigirnos algo que durante mucho tiempo hemos evitado, confiar nuevamente en la capacidad de la Administración para decidir, pero hacerla plenamente responsable de sus decisiones.

La reciente Ley núm. 47-25 de Contrataciones Públicas abre una nueva oportunidad para repensar estos mecanismos. La pregunta pendiente no es solamente cómo vamos a modernizar la contratación pública, sino bajo qué principio lo haremos.

El nuevo equilibrio podría resumirse en una fórmula sencilla: menos burocracia, más transparencia; menos ritualismo, más trazabilidad; mayor discrecionalidad, mayor responsabilidad. Quizás uno de los principales desafíos de la contratación pública del siglo XXI no sea organizar cada vez más licitaciones, sino construir Administraciones Públicas capaces de tomar mejores decisiones y ciudadanos comprometidos capaces de fiscalizarlas.