La reforma de los subsidios: una tarea pendiente

Cada año, con motivo de la Consulta del Artículo IV del Fondo Monetario Internacional (FMI), el debate sobre los subsidios vuelve a ocupar un lugar destacado en la agenda económica nacional. En el caso de la República Dominicana, uno de los asuntos más sensibles es el subsidio a la electricidad, debido a su impacto sobre las finanzas públicas, las empresas distribuidoras y los hogares. La discusión no consiste en determinar si el Estado debe proteger a la población frente a choques externos, sino en definir qué subsidios deben mantenerse, quiénes deben recibirlos y durante cuánto tiempo.

El problema tampoco se limita al sector eléctrico. Los subsidios a los combustibles han constituido durante los últimos años un mecanismo recurrente para amortiguar las variaciones de los precios internacionales del petróleo. En 2022, por ejemplo, el Gobierno destinó alrededor de RD$35,070 millones a subsidiar los combustibles; en 2023 la cifra descendió a RD$15,727 millones, mientras que en 2024 ascendió nuevamente a RD$16,294.4 millones. En 2025 se ejecutaron RD$11,555 millones. Para 2026, la volatilidad internacional volvió a elevar considerablemente el esfuerzo fiscal: al 17 de julio se habían destinado RD$40,200 millones.

La magnitud del desafío fiscal

El subsidio eléctrico constituye un problema más estructural. El país ha avanzado desde la aprobación del Pacto Eléctrico de 2021, pero el ajuste de las tarifas quedó incompleto. El FMI señala que las tarifas aumentaron 25% entre octubre de 2021 y junio de 2022, pero todavía se encontraban aproximadamente 30% por debajo del nivel necesario para recuperar costos. El costo presupuestario del sector eléctrico alcanzó 1.4% del PIB en 2024.

El problema tampoco es exclusivamente tarifario. Las pérdidas de distribución, la morosidad, las conexiones ilegales, la ineficiencia operativa y la dependencia de combustibles importados amplifican el costo fiscal. El FMI estima que el déficit del sector eléctrico promedió alrededor de 1.5% del PIB entre 2022 y 2024 y que una parte importante corresponde a subsidios generalizados y pérdidas no técnicas.

Por tanto, la reforma no debe reducirse a subir la tarifa. Debe incorporar simultáneamente reducción de pérdidas, mejoría de la gestión de las empresas distribuidoras, inversiones en redes, medición efectiva del consumo, fortalecimiento de la regulación y una política de subsidios focalizados.

La magnitud de estos recursos demuestra que el subsidio eléctrico ya no puede considerarse solamente una medida temporal de protección social. Es también una decisión de asignación presupuestaria: cada peso destinado a cubrir ineficiencias del sistema es un peso que no puede destinarse a inversión pública, salud, educación o infraestructura.

La experiencia de los combustibles muestra que los subsidios pueden ser útiles frente a choques extraordinarios. En 2022, por ejemplo, las autoridades estimaron que la política de subsidios contribuyó significativamente a contener el impacto inflacionario. Sin embargo, cuando una medida temporal se prolonga, pierde progresivamente su carácter excepcional y se convierte en un compromiso fiscal recurrente.

En 2026 esta discusión ha adquirido nuevamente relevancia. El Gobierno ha tenido que aumentar el subsidio semanal debido al incremento internacional del petróleo asociado a la crisis en Medio Oriente. En julio, una sola semana requirió RD$875.3 millones, llevando el acumulado del año a RD$22,198.3 millones.

Los alimentos: protección necesaria, pero mejor focalizada

Los subsidios vinculados a los alimentos requieren un tratamiento diferente. En momentos de inflación internacional pueden proteger tanto al consumidor como al productor. Durante 2022, por ejemplo, el Gobierno destinó RD$4,448 millones a la producción y comercialización de alimentos, incluyendo fertilizantes, harina, pollo y programas de comercialización mediante INESPRE.

Desde 2023 la presión disminuyó. En ese año se ejecutaron RD$1,883 millones en subsidios directamente clasificados como alimentos, además de RD$1,000 millones aproximadamente en fertilizantes. En 2024 se registraron RD$1,536 millones para harina, RD$375 millones para fertilizantes y RD$196 millones para pollo.

La experiencia indica que los subsidios alimentarios deben concentrarse en instrumentos que tengan una incidencia clara sobre la seguridad alimentaria y sobre los hogares de menores ingresos. En ese sentido, las transferencias focalizadas —como los programas de protección social— pueden ser más precisas que mantener indefinidamente controles generales de precios.

Hacia una reforma integral

La reforma de los subsidios debe formar parte de un programa económico de mediano plazo y no de una decisión aislada. El Pacto Eléctrico de 2021 constituye una base institucional importante, pero su ejecución debe ser retomada y actualizada. El propio FMI ha señalado que una reducción gradual de los subsidios eléctricos, acompañada de transferencias focalizadas a los hogares vulnerables, podría generar ahorros fiscales significativos. Su análisis estima que llevar progresivamente las tarifas eléctricas hacia la recuperación de costos podría generar ahorros presupuestarios promedio de alrededor de 0.3% del PIB anual durante un período de cinco años.

La reforma debería tener seis componentes.

Primero, un programa integral y plurianual. Deben establecerse metas cuantificables de reducción de pérdidas, recuperación de costos, calidad del servicio y disminución del subsidio como porcentaje del PIB.

Segundo, transparencia y comunicación. La ciudadanía debe conocer cuánto cuesta cada subsidio, quién lo recibe y qué resultados produce. No es suficiente anunciar el monto de un subsidio; es necesario publicar su impacto distributivo.

Tercero, ajustes graduales. Las tarifas eléctricas y determinados precios regulados deben avanzar de manera previsible hacia estructuras que reflejen costos eficientes, evitando ajustes abruptos que puedan generar un impacto social innecesario.

Cuarto, empresas públicas más eficientes. Ninguna reforma tarifaria será sostenible si las pérdidas técnicas y no técnicas continúan siendo elevadas. El esfuerzo debe concentrarse también en medición, cobranza, reducción del fraude, inversiones en redes y gestión empresarial.

Quinto, focalización social. El ahorro fiscal obtenido debe permitir ampliar y perfeccionar las transferencias dirigidas a los hogares vulnerables. En lugar de subsidiar indiscriminadamente cada kilovatio-hora o cada galón de combustible, debe priorizarse la protección directa de quienes realmente necesitan apoyo.

Sexto, una regla para los subsidios extraordinarios. En el caso de combustibles y alimentos, los mecanismos de compensación deberían activarse ante determinados umbrales internacionales de precios y contar con límites presupuestarios, duración definida y cláusulas de revisión.

Conclusiones

La discusión sobre los subsidios no debe plantearse como una oposición entre protección social y disciplina fiscal. El verdadero desafío consiste en hacer compatible la protección de los hogares con un uso eficiente de los recursos públicos.

La experiencia de 2021-2026 muestra que los subsidios han desempeñado una función importante para amortiguar choques externos, especialmente durante la crisis inflacionaria de 2022 y nuevamente durante el aumento de los precios energéticos en 2026. Pero también evidencia que su costo puede crecer rápidamente cuando los mecanismos originalmente concebidos como temporales se mantienen durante períodos prolongados.

En el sector eléctrico, el problema es principalmente estructural. La solución requiere avanzar simultáneamente en tarifas, reducción de pérdidas, eficiencia empresarial, inversión y focalización social. En combustibles y alimentos, la prioridad debe ser disponer de mecanismos temporales que suavicen choques extraordinarios sin convertirlos en obligaciones permanentes del presupuesto.

Recomendaciones

• Retomar una senda gradual de convergencia tarifaria eléctrica, con ajustes previsibles y protección específica para los hogares vulnerables.
•  Establecer una meta plurianual de reducción del subsidio eléctrico, vinculada a indicadores de pérdidas, calidad del servicio y recuperación de costos.
• Crear un mecanismo automático y transparente para los subsidios a combustibles, basado en precios internacionales, con límites fiscales y revisión periódica.
• Sustituir progresivamente subsidios generalizados por transferencias focalizadas, utilizando los registros sociales existentes.
• Concentrar los subsidios alimentarios en productores y consumidores vulnerables, evitando distorsiones que beneficien proporcionalmente más a quienes tienen mayor capacidad de consumo.
• Publicar trimestralmente un informe consolidado de subsidios, con monto, beneficiarios, costo por programa, impacto fiscal e incidencia distributiva.
• Destinar una parte verificable de los ahorros fiscales a inversión pública y protección social, de modo que la reforma tenga un dividendo económico y social visible.
• Despolitizar la metodología de fijación de precios, mediante reglas públicas, instituciones responsables y parámetros técnicos conocidos por todos los agentes económicos.

La reforma de los subsidios, en consecuencia, no debe entenderse como la eliminación de la protección estatal. Debe entenderse como el tránsito desde subsidios generales, costosos y difíciles de retirar hacia una protección social más focalizada, transparente y fiscalmente sostenible.

El autor es economista.