Ni “fracaso” ni milagro: razones por las que las APP tardan y qué debe reformarse en RD

En República Dominicana, cinco años después de la Ley 47-20, la conversación sobre alianzas público-privadas (APP) se ha vuelto un péndulo: para unos, “fracaso”; para otros, “hay que agilizar” aunque sea bajando exigencias. En paralelo, proyectos relevantes han migrado a fideicomisos públicos y otros vehículos con mayor flexibilidad operativa. Pero aquí está la trampa: cuando cambia el vehículo, a menudo cambia también el estándar, y eso es lo que encarece, retrasa y complica la rendición de cuentas. El problema no es la APP como instrumento ni el fideicomiso como herramienta; el problema es decidir sin expediente.

La salida es simple y verificable: misma vara para todos los modelos. Si hay dinero público, riesgo público o servicio público, debe exigirse el mismo paquete mínimo: estudios, comparación por costo de ciclo de vida —CAPEX (inversión), OPEX (operación y mantenimiento) y reposiciones—, matriz de riesgos, transparencia del expediente y registro de compromisos fiscales. Para que esto no se quede en discurso, propongo un “atajo bueno” (no un atajo para saltarse controles): la metodología del Manual de gestión y financiación privada de infraestructuras y servicios públicos: un enfoque práctico para la República Dominicana (Bonnelly, 2025; en adelante, el Manual), que permite diseñar y evaluar proyectos desde temprano, dimensionando la financiación según el flujo de caja y un margen de seguridad exigido por financiadores. Con eso se filtra rápido lo inviable y se construye un banco de proyectos con potencial real.

“La DGAPP no hizo APP”… ¿y qué es razonable esperar en cinco años?

Cuando Manuel Estrella dice que “la DGAPP no hizo APP” y que el balance ha sido un “fracaso”, está expresando algo que se escucha en el mercado: el país esperaba ver proyectos cerrados y en marcha. Esa percepción merece escucharse, pero necesita contexto. En APP, “hacer una APP” no es firmar un contrato —mucho menos inaugurar una obra—: es completar un proceso exigente que compromete al Estado y al usuario durante décadas. Quien reduzca el éxito a “obras operando” está mirando solo el final de la película.

Una APP no se decide como una compra pública ordinaria. Antes de licitar hay que definir el problema, comparar alternativas, estimar demanda o uso, preparar ingeniería de referencia, considerar impactos y permisos, evaluar costos de inversión y de operación, y cuantificar el impacto fiscal: subsidios, pagos futuros, garantías u obligaciones contingentes.

Luego viene lo que rara vez se explica con claridad: el diseño de riesgos y desempeño. ¿Quién responde por sobrecostos? ¿Qué ocurre si la demanda es menor? ¿Cómo se mide la calidad del servicio? ¿Qué pasa si el operador incumple?

Solo con ese expediente maduro tiene sentido salir al mercado, competir, adjudicar y llegar a un punto decisivo: el cierre financiero. Y después viene construcción, pruebas y puesta en marcha. Ese ciclo completo casi siempre excede una legislatura, incluso cuando el proceso está bien diseñado.

Por eso, a una unidad APP joven como la DGAPP conviene medirla con una regla más justa. En cinco años, es normal que haya pocos proyectos en operación; lo relevante es si la institución construyó capacidades y estándares: un banco de proyectos priorizado, criterios homogéneos, expedientes comparables, modelos replicables, y un nivel de transparencia que permita auditoría y escrutinio público.

Dicho en lenguaje llano: que pueda decir “este proyecto sí” y “este proyecto no” con argumentos verificables, no por impulso, urgencia o presión sectorial. Esa es la infraestructura invisible que evita contratos frágiles y decisiones que luego hay que corregir con adendas.

Dicho con claridad: la DGAPP es necesaria. No es un lujo institucional, es el carril diseñado para proteger el interés público con evaluación, competencia y control fiscal.

Lo que la debilita no es su existencia, sino competir en desventaja frente a carriles más flexibles donde el expediente es menos exigente o menos visible. Si el país quiere resultados, la respuesta no es desmontar la institucionalidad APP ni rebajar el estándar; es reforzar capacidades, consolidar metodologías y aplicar reglas comunes para que la decisión sea comparable y trazable.

Y aquí aparece la pregunta que abre el siguiente apartado: si el tiempo es largo por naturaleza, el debate útil no es “¿cuántas APP se hicieron?”, sino “¿con qué expediente se decide?”. Ese expediente es precisamente lo que muchas propuestas tempranas no lograron sostener cuando fueron sometidas a rigor.

El cuello de botella real: capacidades del Estado y del sector privado (lecciones 2020– 2021)

Entre finales de 2020 y 2021 se vivió un “boom” de iniciativas privadas de APP. Más que demostrar que la APP “no sirve”, ese episodio reveló el cuello de botella real: capacidad técnica.

Capacidad del Estado para evaluar con rapidez y consistencia; y capacidad del sector privado para presentar propuestas de calidad, con demanda, ingeniería y finanzas al nivel que exige infraestructura de gran escala. El entusiasmo creció más rápido que el músculo técnico, y eso es esperable en un sistema que apenas estaba estrenando institucionalidad APP.

El patrón típico se repite en casi todos los sectores, y conviene decirlo sin tecnicismos. Una propuesta privada arranca con una demanda optimista (más tráfico, más pasajeros, más ingresos). Con esa demanda se promete una tarifa “sostenible” y, a veces, se sugiere que no hará falta apoyo público.

Luego aparece un modelo financiero que “cuadra” en papel, pero que simplifica lo que en la realidad manda: incertidumbre de demanda, energía, mantenimiento, reposiciones, tipo de cambio, interferencias, expropiaciones, permisos y tiempos reales de construcción.

Cuando el proyecto pasa del anuncio a la revisión seria —prefactibilidad exigente, factibilidad, matriz de riesgos, pruebas de financiabilidad— llega el choque: la demanda no era tan segura, el cronograma no era tan corto, la tarifa no era suficiente y el “cero apoyo público” deja de ser realista. Esto no implica mala fe por definición. A menudo es aprendizaje: se confunde una idea atractiva con un proyecto financiable.

La Autopista del Ámbar es un buen “caso escuela” porque muestra cómo un proyecto puede nacer con una narrativa de autosuficiencia (“se paga solo”) y, al madurar, requerir apoyos significativos o reestructuración. Ese tránsito no debería escandalizar: es parte de lo que ocurre cuando se pasa de una prefactibilidad a una factibilidad seria.

El problema aparece cuando ese cambio de naturaleza no se explica con un comparador formal y público. Sin un análisis comparable —valor por dinero y costo de ciclo de vida— el debate se reduce a relatos: “era viable” versus “ahora hay que ayudarlo”. Lo esencial queda fuera: cómo cambió la ecuación, qué riesgos se asumieron, qué obligaciones fiscales se activan y por qué.

En carreteras, además, los detalles pesan: paquetes, mantenimientos, componentes accesorios y mecanismos de ingresos pueden alterar por completo el perfil del proyecto. Si eso no se transparenta desde el inicio, la frustración es casi inevitable.

En transporte masivo el patrón es más sensible porque la “magia” se suele esconder en dos variables: demanda y subsidio. Un sistema puede ser socialmente deseable y aun así requerir aporte público recurrente para operar con buen nivel de servicio.

El problema aparece cuando se vende como “autosostenible” sin explicar supuestos ni escenarios y sin aclarar quién cubre el déficit si la demanda real es menor o si los costos de operación son mayores. Cuando ese ejercicio no se hace temprano, la decisión se toma por impulso —o por presión— y el ajuste llega después, ya con contratos, cronogramas y expectativas creadas.

La lección de 2020–2021 es institucional: cuando faltan capacidades y estándares, el sistema busca atajos. En la práctica, uno de ellos ha sido sacar proyectos del carril APP —más exigente en evaluación y control— y llevarlos a fideicomisos públicos, donde la ejecución puede ser más flexible, pero el expediente suele ser menos robusto o menos visible. El riesgo no es el atajo en sí, sino normalizarlo y pagar después la falta de disciplina en costo, plazo y responsabilidades. La salida no es “agilizar” saltándose el escrutinio, sino hacerlo operable: un filtro temprano, repetible y comparable. Ahí entra el corazón metodológico del Manual.

El enfoque práctico del Manual: rigor aplicable para construir un banco de proyectos

El enfoque práctico del Manual parte de una metáfora simple: la financiación de infraestructura es un traje a medida. Si el flujo de caja del proyecto no alcanza para pagar operación, mantenimiento y deuda con holgura, esa deuda no cabe. Y cuando no cabe, no hay magia: o se ajustan supuestos, o se rediseña (fases, alcance, estándares), o se reconoce —con transparencia— que hará falta subsidio o pagos públicos para sostener el servicio sin comprometer la sostenibilidad fiscal. Esta lógica, lejos de “complicar”, evita el error más caro: decidir primero y justificar después.

El método propone usar la financiación como prueba temprana de realidad. En vez de arrancar con una relación “típica” de capital y deuda, se arranca por lo que el proyecto puede generar: ingresos por tarifas, peajes, pagos por disponibilidad u otras fuentes, menos costos de operación y mantenimiento. A partir de ahí se exige un margen de seguridad para pagar la deuda: lo que los financiadores miran cuando evalúan si prestan bajo un esquema de “project finance” (financiación estructurada que se paga con los ingresos del proyecto). No hace falta fórmulas para entenderlo: la pregunta es si el proyecto puede pagar su deuda con un “colchón” razonable, sin depender de que todo salga perfecto.

Lo valioso es que el enfoque convierte la discusión en palancas claras para correr escenarios con rapidez. ¿Cuánto capital aporta el socio? ¿Qué plazo de deuda se usa?

¿Qué margen de seguridad se exige? ¿Qué tarifa se cobra y qué nivel de servicio se garantiza? Al mover esas palancas, el modelo muestra consecuencias: cuánta deuda cabe, cuánto pesa la cuota anual, cuánto subsidio sería necesario para mantener el servicio, o qué costo adicional implica subir estándares. En vez de pelear por narrativas (“sí se paga solo” / “no se paga”), el método obliga a decir: “con estos supuestos, cierra; con estos otros, no; y esta es la diferencia”.

Esa disciplina logra tres cosas que el debate dominicano necesita. Primero, evita tarifas irreales: tarifas que “salvan” el papel, pero que ningún sistema puede cobrar sin perder demanda o sin provocar presión social. Segundo, hace visible lo que suele quedar escondido por omisión: el subsidio. No como pecado, sino como realidad: si se quiere servicio de calidad con tarifa social, alguien paga la diferencia, y lo responsable es estimarlo temprano y registrarlo. Tercero, fuerza comparaciones honestas: no solo cuánto cuesta construir, sino cuánto cuesta operar y mantener durante toda la vida útil, y qué riesgos se activan cuando cambian demanda, energía o tipo de cambio.

Por eso “práctico” no significa “flexible”. Significa replicable: etapas claras, plantillas, listas de verificación, sensibilidades mínimas y transparencia de supuestos. Un proyecto que pasa este filtro temprano no queda “aprobado”; queda priorizado para invertir más tiempo en factibilidad, porque ya mostró que su columna vertebral financiera y fiscal no depende de optimismo extremo. Eso es, en esencia, construir un banco de proyectos: una cartera donde cada proyecto trae su “ficha de salud” financiera, fiscal y de riesgos desde el inicio.

La implicación institucional es sencilla: si esta disciplina es buena para decidir una APP contractual, también debe ser obligatoria cuando el proyecto se ejecuta por fideicomiso o por una empresa pública con participación privada. El vehículo no puede convertirse en una puerta trasera para evitar el mismo test.

Del marco APP a los fideicomisos públicos: el giro de política y sus riesgos

La discusión “APP versus fideicomiso” no debería empezar por preferencias, sino por el motivo original del carril APP. La Ley 47-20 y la DGAPP nacen porque el régimen general de compras no estaba pensado para contratos complejos de largo plazo con financiación, operación, desempeño y compromisos fiscales. La promesa fue elevar el estándar antes de comprometer al Estado: evaluación ex ante, competencia, transparencia y control fiscal.

En paralelo, los fideicomisos públicos y otros vehículos institucionales han crecido por razones comprensibles: flexibilidad operativa para contratar, coordinar paquetes, administrar flujos y empujar ejecución. El problema aparece cuando esa flexibilidad incentiva el arbitraje regulatorio: mover proyectos hacia carriles donde el expediente es menos exigente o menos visible. No se trata de demonizar el fideicomiso: puede ser útil. Se trata de evitar que el vehículo sustituya al estándar, porque ahí se pierde comparabilidad, trazabilidad de cambios y claridad fiscal.

“Misma vara” no significa un único trámite para todo. Hay una excepción razonable — acotada— cuando el proyecto realmente no requiere apoyo financiero público. La Ley APP de Colombia (Ley 1508 de 2012) ofrece una idea práctica: si una iniciativa privada no requiere recursos públicos, puede habilitarse un procedimiento más ágil, pero bajo una condición esencial: expediente publicado y ventana real de competencia.

Si aparece competencia, se compite; si no aparece, se adjudica. La lógica es poderosa: no se baja el estándar documental; se ajusta el procedimiento al menor riesgo fiscal. La lección es clara: si se quiere un “carril rápido”, la puerta de entrada no debe ser el nombre del vehículo, sino una condición verificable: cero subsidios, cero garantías y cero contingencias que terminen cayendo sobre el Estado, no solo hoy, también a futuro.

Para que esto se entienda en veinte segundos, conviene resumir la “misma vara” en un cuadro mínimo, incorporando desde el inicio la pregunta clave: ¿hay o no hay apoyo financiero público?

Esta es la forma más segura de conciliar agilidad con control: permitir diferencias procedimentales solo cuando el riesgo fiscal sea realmente nulo, pero mantener innegociable el paquete mínimo de evidencia. Y aquí se conecta con el siguiente tema: cuando reformas y decisiones se discuten en espacios público-privados, la condición para que esa influencia sea legítima no es “quién se sienta a la mesa”, sino qué queda trazado en documentos, actas y borradores.

El Consejo Nacional de Competitividad: influir es válido; decidir exige trazabilidad

El Consejo Nacional de Competitividad (CNC) entra en este debate por una razón institucional: es un órgano público-privado concebido para concertar y coordinar políticas y estrategias orientadas a mejorar la competitividad del país, creado por la Ley 1-06.

Su naturaleza mixta tiene una ventaja y un riesgo. La ventaja es evidente: cuando gobierno y sectores productivos se sientan a la mesa, se alinean reformas con la realidad de la inversión y la ejecución. El riesgo aparece cuando ese intercambio no deja rastro suficiente: el país puede percibir que “se decide fuera” de los canales formales, aunque jurídicamente no sea así.

Ese riesgo no se corrige con discursos, sino con reglas de transparencia adaptadas al peso real del CNC. Cuando un espacio tiene influencia en agendas de reforma —aunque sea por coordinación y recomendación— la pregunta relevante no es “si debe existir”, sino cómo se asegura que su aporte sea trazable y compatible con el proceso democrático.

• El estándar mínimo es simple: agendas, participantes, documentos de trabajo y versiones sucesivas de textos, además de reglas explícitas para manejar conflictos de interés cuando los temas afectan directamente a sectores representados en la mesa.

En ese punto, la entrevista de Manuel Estrella sirve como ejemplo comunicacional, porque su nombre figura entre los integrantes del Consejo Consultivo del CNC designados por decreto. Cuando un actor privado con ese perfil afirma que “las APP han sido un fracaso” y, al mismo tiempo, sugiere que “ya se está trabajando” en una nueva ley o reglamento para “corregir distorsiones”, el centro del debate no es si puede opinar: puede y debe hacerlo.

El centro es el estándar mínimo para que esa participación sea legítima y no erosione confianza. Ese estándar se resume, en una palabra: trazabilidad. Borradores públicos, calendario de consulta, actas, matriz de comentarios (qué llegó, de quién, y qué se incorporó), responsables institucionales identificados y una explicación verificable del porqué de los cambios.

Por eso, no sorprende que en medios digitales y espacios de opinión aparezcan lecturas críticas sobre “quién influye” en reformas y decisiones estatales, sobre todo cuando se discuten reglas que afectan sectores con intereses económicos directos.

En un texto técnico, esas lecturas no se usan como prueba de hechos específicos —la prueba es documental—, pero sí como alerta de gobernanza: cuando crece la percepción de acuerdos “entre pocos”, lo responsable no es cerrar la puerta a la colaboración público- privada, sino abrir el expediente y reforzar reglas de publicidad y conflicto de interés.

Con expediente público y rastro de decisiones, la colaboración deja de parecer un sustituto de la institucionalidad y pasa a ser lo que debería ser: un insumo técnico sometido a escrutinio.

La regla de oro: misma vara, expediente completo

El problema no es que la APP “no funcione” ni que el fideicomiso “resuelva”. El problema es decidir con narrativas, sin expediente. La República Dominicana puede —y debe— construir proyectos que entreguen servicio y protejan al contribuyente; y para eso la DGAPP no es un obstáculo, sino una pieza necesaria del sistema.

Pero esa institucionalidad solo rendirá frutos si el país adopta una regla simple y exigente: misma vara para todos los vehículos. Si hay dinero público, riesgo público o servicio público, no puede haber dos niveles de evaluación ni dos niveles de transparencia.

Esa regla se traduce en un paquete mínimo innegociable: estudios completos y comparables, comparación por costo de ciclo de vida (inversión, operación y reposiciones), matriz clara de riesgos y un rastro de decisiones que explique por qué cambian plazo, alcance y costo.

La diferencia entre un proyecto sostenible y uno frágil rara vez está en la adjudicación; está en lo que se hizo —o no se hizo— antes de comprometerse, y en cómo se gobierna el cambio cuando la realidad obliga a ajustar.

Ahora bien, la misma vara no obliga a que todos los proyectos sigan exactamente el mismo trámite. Puede haber un carril más ágil, pero solo bajo una condición verificable: que no exista apoyo financiero público, ni subsidio, ni pagos futuros, ni garantías, ni contingencias que terminen cayendo sobre el Estado.

En ese caso, la agilidad no viene de esconder información, sino de lo contrario: expediente completo publicado y ventana real para competir. Si nadie mejora la propuesta, se adjudica; si aparece competencia, se compite. Agilidad sí, pero con expediente a la vista.

Lo que el país necesita, en definitiva, no es flexibilizar la evaluación, sino volverla operable: método, plantillas, sensibilidad de supuestos y un banco de proyectos priorizado que filtre temprano lo inviable y concentre capacidad en lo que sí puede madurarse a factibilidad y competir en serio.

Ese banco debe hacer visibles, desde el inicio, el subsidio, las garantías, los compromisos futuros y quién paga qué cuando el plan cambia. Porque cuando el estándar baja, la factura no desaparece: se difiere. Y siempre vuelve —en renegociaciones, retrasos y obligaciones fiscales que nadie vio venir a tiempo.