Suelo urbanizable y no urbanizable para ordenar el territorio y el desarrollo

Una de las mayores preocupaciones que surgen durante la formulación y presentación de un Plan Municipal de Ordenamiento Territorial (PMOT) aparece cuando la planificación deja de ser una idea general y comienza a incidir sobre una propiedad concreta. El ordenamiento territorial es vinculante para lo público y lo privado.

Los residentes expresan su acuerdo con la necesidad del ordenamiento territorial. Ahora bien, el panorama de esa opinión cambia, no solo en República Dominicana, cuando una determinada parcela queda clasificada como suelo no urbanizable. En consecuencia, surge la pregunta del propietario: ¿por qué mi tierra no puede urbanizarse si es de mi propiedad?

La pregunta es legítima. Pero para responderla adecuadamente es necesario cambiar la perspectiva: el Plan de Ordenamiento Territorial no mira solamente la parcela; mira el territorio como un sistema.

La clasificación entre suelo urbanizable y suelo no urbanizable no constituye, por tanto, una confrontación entre propiedad privada y Estado, ni entre desarrollo y conservación. Es una decisión de planificación destinada a establecer dónde el territorio puede transformarse, dónde determinadas funciones deben preservarse y en qué condiciones puede producirse su transformación.

La parcela no es el territorio. Una de las dificultades para comprender el ordenamiento territorial consiste en observar el territorio exclusivamente desde la propiedad individual. Para el propietario, la unidad de referencia es su parcela. Para el ordenamiento territorial, esa parcela forma parte de una estructura mucho más amplia: asentamientos humanos, infraestructura, servicios, actividades productivas, ecosistemas, recursos naturales, patrimonio cultural, áreas de riesgo, movilidad, equipamientos y relaciones económicas y sociales.

No basta con que una propiedad tenga una carretera al frente. Lo importante es su conexión con el sistema territorial y las condiciones que permitan su eventual urbanización. Las condiciones de conectividad también cambian con el tiempo: se construyen circunvalaciones como las de Santo Domingo, Baní, Azua y Navarrete; avanzan infraestructuras como el Bulevar Turístico del Este y se fortalecen las conexiones entre Santo Domingo y Samaná. Estas nuevas infraestructuras pueden modificar las dinámicas territoriales y las condiciones de accesibilidad, pero no convierten por sí mismas un suelo en urbanizable ni generan automáticamente derechos de urbanización.

Por eso, la pregunta central del Plan de Ordenamiento Territorial no debería ser únicamente: «¿Qué puedo hacer en mi parcela?». También debe plantearse: «¿Qué función cumple esta parcela dentro del territorio y qué ocurre con el territorio si todas las parcelas con características similares son transformadas de la misma manera?». Esta es la diferencia entre mirar el territorio como una suma de propiedades y comprenderlo como un sistema territorial.

Tierra y suelo no son exactamente lo mismo. Esta discusión, tratada en mi libro Construcción social del territorio: debates, rupturas y perspectivas de futuro, conduce a una distinción fundamental: tierra, propiedad y suelo no son conceptos equivalentes. La tierra puede ser objeto de propiedad privada o pública. La propiedad determina quién posee, usa, disfruta y dispone de ella dentro del marco jurídico correspondiente. El suelo, en cambio, incorpora una dimensión territorial. Es el espacio sobre el cual se proyectan determinadas funciones, usos, restricciones y posibilidades de transformación de acuerdo con sus características, potencialidades, limitaciones y las decisiones de planificación.

Por lo anterior, puede afirmarse que la propiedad determina quién posee la tierra; el ordenamiento territorial establece el marco dentro del cual puede utilizarse y transformarse el suelo. La propiedad es una condición jurídica de la tierra; la vocación es una condición territorial del suelo. Esto no significa que el Estado sea propietario del suelo por el hecho de planificarlo. Significa que ejerce una potestad pública de ordenamiento y regulación sobre el territorio. Que una tierra sea de propiedad privada no significa que pueda urbanizarse si, por sus condiciones (por ejemplo, por tratarse de un suelo inundable), el ordenamiento determina que no es apta para ese uso; la propiedad permanece, pero su transformación está regulada.

Un ejemplo particularmente claro es el de la actividad minera. Una superficie puede ser de propiedad privada y, al mismo tiempo, presentar condiciones o potencial minero. El propietario es dueño de la tierra, pero esa condición no le concede automáticamente el derecho a explotar el recurso. La explotación minera está sometida a la legislación sectorial y a las autorizaciones correspondientes. La propiedad, por tanto, permanece; lo que está regulado es el aprovechamiento de determinadas condiciones y recursos del territorio. La misma lógica permite comprender por qué una propiedad privada puede encontrarse dentro de un suelo destinado a funciones agropecuarias, forestales, ambientales, culturales o de protección frente a riesgos.

Urbanizable no significa automáticamente edificable. La clasificación como urbanizable tampoco debe interpretarse como un derecho inmediato a construir. Cuando un suelo se clasifica como urbanizable, es porque, de acuerdo con las condiciones territoriales y los estudios técnicos correspondientes, presenta aptitud para desarrollar procesos planificados de urbanización y adquirir la condición urbana, pero esa transformación debe cumplir condiciones acordes con la Ley núm. 368-22 sobre Ordenamiento Territorial, Uso de Suelo y Asentamientos Humanos: contar con infraestructura, servicios y accesibilidad, cumplir las regulaciones y obtener las autorizaciones correspondientes. Sin estas condiciones, la clasificación como urbanizable no implica por sí misma un derecho inmediato a edificar. La transformación del suelo deberá sujetarse a las condiciones de urbanización. Esta distinción es fundamental para evitar que el Plan de Ordenamiento Territorial sea interpretado como un mecanismo destinado simplemente a determinar qué parcelas pueden o no pueden edificarse.

¿Y qué significa realmente no urbanizable? La clasificación de un suelo como no urbanizable no implica negar su aprovechamiento. La Ley núm. 368-22 contempla terrenos destinados a actividades agropecuarias, forestales y mineras, así como áreas de protección ambiental o cultural, de vulnerabilidad, de riesgo y de interés colectivo (artículo 36). Son espacios con valor territorial que pueden contribuir al desarrollo comunitario, la seguridad alimentaria y las funciones paisajísticas, culturales y ecológicas, mediante políticas de protección y aprovechamiento sostenible. Un suelo no es agrícola simplemente porque hoy tenga un sembradío; lo es por su capacidad y aptitud productiva.

Proteger no significa congelar el territorio ni frenar el desarrollo; significa orientar su transformación. El territorio es cambiante y dinámico; está en transformación permanente. Se mueven las poblaciones, cambian las actividades económicas, llegan nuevas infraestructuras, surgen nuevas necesidades de servicios y se desarrollan nuevas tecnologías. La clasificación de un suelo como no urbanizable no es necesariamente permanente. Las propias ordenanzas pueden modificarse de acuerdo con esas dinámicas. La propia Ley núm. 368-22 establece, en el párrafo IV de su artículo 23, un período de seis años para la modificación de los instrumentos de ordenamiento territorial; asimismo, el Plan Regional de Ordenamiento y Desarrollo Territorial (PRODT), durante su formulación, evalúa las condiciones que pueden justificar modificaciones. De igual manera, si se generan condiciones sociales y económicas de gran calado y de interés social en el territorio, pueden producirse modificaciones de los instrumentos de planificación.

Clasificar hoy un suelo como no urbanizable no significa negar el futuro del territorio; significa ordenar su presente y preservar las condiciones que permitirán decidir responsablemente sobre ese futuro.

El ordenamiento no es enemigo del desarrollo inmobiliario. El ordenamiento territorial no debe ser presentado como una política contra el desarrollo inmobiliario. Al contrario, un territorio ordenado ofrece mejores condiciones de seguridad y previsibilidad para la inversión. El problema no es el desarrollo inmobiliario. El problema es un desarrollo inmobiliario sin una estructura territorial que determine dónde, cómo y en qué condiciones debe producirse. Ordenar el territorio también protege al desarrollador y al comprador, al ofrecer mayor seguridad y previsibilidad sobre las condiciones de la inversión. Urbanizar no es simplemente ocupar tierra; es transformar territorio. Y transformar territorio exige planificación.

El territorio no es estático. El futuro se organiza en el presente. Ordenar el territorio es, en última instancia, ordenar el desarrollo.