Legislar a tiempo: cómo evitar que las reformas nazcan viejas

En abril escribí en estas páginas sobre el costo de un sistema legal a dos velocidades. Sostuve que el Estado había modernizado con intensidad el derecho penal y el societario. Y que el derecho civil, el procesal civil, el laboral, el inmobiliario y el comercial seguían rezagados. Dije también que la obsolescencia normativa es un sobrecosto estructural. Encarece los contratos. Multiplica los litigios. Reduce el apetito de inversión.

Seis meses después, los hechos confirman el diagnóstico. Y obligan a dar un paso más. Ya no basta con decir qué hay que reformar. Hay que decir en qué orden, con qué método y cómo lograr que lo reformado no envejezca antes de aplicarse.

La quinta vez

El pasado 16 de agosto comenzó una nueva legislatura. El Senado y la Cámara de Diputados anunciaron otra vez sus prioridades: la seguridad social, el Código de Trabajo, el Código Civil y la reforma policial. Es la quinta vez que esas mismas piezas encabezan la lista. Ninguna se ha convertido en ley.

La legislatura anterior cerró el 26 de julio con una larga lista de proyectos perimidos. La reforma laboral, depositada por el Poder Ejecutivo en octubre de 2024, perimió por segunda vez consecutiva. El Código Civil también perimió. La reforma policial, aprobada por el Senado tras siete meses de estudio, murió en la Cámara de Diputados. La reforma de la seguridad social ni siquiera llegó: el Congreso esperaba un proyecto del Ejecutivo que nunca se depositó.

Lo ocurrido después es todavía más elocuente. El proyecto de Código de Trabajo fue rescatado en el Senado y retirado semanas más tarde, ante la oposición de las centrales sindicales. El Código Civil no ha sido reintroducido. El Código de Procedimiento Civil espera su turno detrás de él. No es un proyecto nuevo: la Suprema Corte de Justicia lo impulsó en 2013 y en 2019, y ambas iniciativas perimieron.

Mientras tanto, la otra velocidad sigue su curso. El nuevo Código Penal fue promulgado en 2025 y modificado en julio de 2026, días antes de entrar en vigor. Y en el área societaria, que funciona razonablemente bien, el Poder Ejecutivo prepara una reescritura profunda de la Ley 479-08. La paradoja es evidente. Se acelera donde bastaba afinar. Se frena donde hay que reconstruir.

La Constitución concede a cada proyecto un plazo de dos legislaturas de 150 días. Cuando un proyecto perime, se pierde casi todo: los informes de comisión, las vistas públicas, los consensos parciales. Se empieza de cero. Por eso la perención no es un accidente de calendario. Es el síntoma de un método: se deposita primero y se concierta después. El reloj constitucional empieza a correr cuando el texto todavía no está maduro.

La secuencia propuesta

Un sistema jurídico es un edificio. No se cambia el techo antes que los cimientos. Propongo una secuencia de cinco pasos.

1.       Primero, el derecho común. El Código Civil es la norma supletoria de todo el sistema. Define el contrato, la obligación, la responsabilidad, la propiedad y la prescripción. Las leyes laborales, comerciales, inmobiliarias y societarias se apoyan en él. Si se reforman las leyes especiales antes que el derecho común, habrá que corregirlas otra vez cuando este cambie.

2.       Segundo, el procedimiento. El Código de Procedimiento Civil debe servir al nuevo derecho sustantivo. Si se aprueba mucho antes, nace desalineado. Si se aprueba mucho después, el nuevo Código Civil se aplicará con un procedimiento de raíz decimonónica. Lo sensato es tramitarlos en paralelo, aprobarlos en secuencia corta y coordinar su entrada en vigor.

3.       Tercero, las leyes especiales, con bisturí. Lo laboral, lo inmobiliario, lo comercial y lo societario deben ajustarse al nuevo derecho común. No se trata de reescribirlas. Se trata de armonizarlas y de corregir lo que la práctica ha señalado.

4.       Cuarto, el consenso antes del depósito. Las mesas técnicas y sectoriales deben celebrarse antes de someter el proyecto, no después. La reforma laboral lo demuestra: el diálogo se abrió cuando el proyecto ya estaba en el Congreso, y el plazo se agotó. Un texto concertado se aprueba en una legislatura. Un texto disputado perime en dos.

5.       Quinto, la ley con su reglamento y con un plazo de adecuación realista. El reglamento debe prepararse junto con la ley, no años después. Y la entrada en vigor debe medir la capacidad real de adaptación de quienes van a cumplirla y de quienes van a aplicarla.

La responsabilidad penal de las personas jurídicas es la lección más reciente. Los artículos 8 al 11 del nuevo Código Penal entran en vigor el 5 de noviembre. El 28 de septiembre, un senador depositó un proyecto para postergarlos veinticuatro meses. Propone que, durante ese plazo, el Estado capacite a las empresas, preste asistencia técnica y publique modelos de cumplimiento de referencia. La propuesta confirma el problema. El plazo de adecuación no se calculó; se supuso. Y la corrección llega a cinco semanas del vencimiento, por una vía que exige el voto de ambas cámaras y la promulgación en tiempo récord. Si se aprueba, las empresas que ya se prepararon habrán corrido contra un reloj que se detuvo. Si no se aprueba, miles de empresas llegarán tarde. En ambos casos pierde la previsibilidad.

Hay una lección adicional. El acompañamiento que ahora se propone como remedio debió diseñarse junto con la ley. Capacitar, orientar y ofrecer modelos no es una concesión posterior. Es parte de la implementación.

Los consensos no se improvisan

La reforma laboral no perimió por falta de texto. Perimió por falta de acuerdo. Y el acuerdo no llega solo. Necesita procesos, reglas y apoyo. Hoy la concertación se intenta cuando el proyecto ya está en el Congreso y el reloj constitucional ya corre. Es el peor momento para negociar.

El consenso debe construirse con método. Propongo cinco herramientas.

1.       Una instancia de concertación con reglas claras. El Consejo Económico y Social existe para eso. Debe convocar a empleadores, trabajadores, academia y sociedad civil con un mandato definido, un calendario público y un plazo de cierre. Sin plazo, el diálogo se convierte en espera.

2.       Un texto base y una matriz pública de observaciones. Cada sector debe saber qué se propone, qué objetó y qué se aceptó o rechazó, con sus razones. La trazabilidad genera confianza. Y obliga a cada parte a proponer, no solo a oponerse.

3.       Facilitación técnica neutral. Las universidades, los colegios profesionales y las instituciones especializadas pueden aportar estudios de impacto, derecho comparado y redacción alternativa. El que facilita no debe ser parte interesada en el resultado.

4.       Separar lo acordado de lo disputado. Cuando un punto bloquea todo, conviene aprobar lo que ya tiene consenso y tramitar lo disputado por separado. La cesantía no debería mantener congelado el teletrabajo.

5.       Acompañamiento para la transición. Toda reforma que imponga nuevas obligaciones debe venir con guías, capacitación y modelos de referencia desde el primer día. Así el plazo de adecuación se usa para adecuarse, y no para averiguar qué hay que hacer.

Solo después de ese proceso debería depositarse el proyecto. Un texto concertado llega al Congreso para ser votado, no para ser negociado.

Cómo evitar que las reformas nazcan viejas

En abril advertí que la vida útil de una reforma profunda es cada vez más corta. Una ley puede ser joven en su fecha y vieja en su contenido. Si un código tarda diez años en aprobarse, nace desactualizado. Hay formas de evitarlo.

1.       Leyes de principios, detalles en el reglamento. La ley debe fijar el marco. Lo que cambia rápido, como la tecnología, los formularios y las plataformas, corresponde a la reglamentación técnica. El principio de equivalencia funcional de los medios electrónicos no envejece. El nombre de una plataforma, sí.

2.       Cláusulas de revisión obligatoria. Cada código debería incluir una evaluación periódica, por ejemplo cada cinco años, a cargo de un órgano responsable. Esa evaluación debería llegar al Congreso con propuestas concretas. Así la actualización se vuelve rutina y no epopeya.

3.       Evaluación de impacto antes y después. Toda reforma debe estimar sus costos de adecuación. El anteproyecto societario sirve de ejemplo. Las estimaciones sobre el costo de adecuar las sociedades existentes oscilan entre RD$9,000 y RD$40,000 millones. Una cifra de ese tamaño no puede descubrirse después de promulgada la ley.

4.       Una comisión permanente de codificación. El país necesita un órgano técnico y plural que mantenga los códigos al día, recoja la jurisprudencia y proponga ajustes graduales. La modernización debe ser un proceso continuo, no la obra de cada generación de legisladores.

5.       Preservar el trabajo legislativo. Dentro de los límites constitucionales, los reglamentos de las cámaras podrían permitir que un proyecto reintroducido conserve los informes y las vistas públicas ya realizadas. Y el Estado debe publicar textos consolidados oficiales de sus leyes. Un país que no sabe con certeza cuál es el texto vigente de sus leyes difícilmente puede actualizarlas bien.

6.       Reformar por partes. El proyecto que propone incorporar las sociedades de beneficio e interés colectivo a la Ley 479-08 muestra el camino: agrega una figura sin mover las vigas del edificio. Esa es la diferencia entre legislar con bisturí y legislar con martillo.

Una agenda, no un hábito

La seguridad jurídica no depende de que las leyes sean nuevas. Depende de que sean coherentes, previsibles y aplicables. El país no necesita más listas de prioridades. Necesita un orden: primero el derecho común, luego el procedimiento, después las leyes especiales. Necesita consenso construido con método antes del depósito, y acompañamiento después de la promulgación. Y necesita mecanismos que mantengan vivas las leyes una vez aprobadas.

Priorizar por quinta vez las mismas reformas ya no es una agenda. Si se repite una sexta, será un hábito. Y los hábitos, en materia legislativa, también tienen un costo.

Notas internas (no publicar)

–     Títulos alternativos: «Perimir no es legislar»; «La quinta vez: orden y método para la reforma legislativa»; «Del sistema a dos velocidades a una agenda con secuencia».

–     Verificar antes de enviar: estado actual del proyecto BIC del diputado Mateo Espaillat (depositado el 11-03-2026; su segunda legislatura cierra hacia mediados de enero de 2027) y si el Código Civil fue reintroducido después del 21 de septiembre.

–     Rango de costo de adecuación: RD$9,000–24,000 millones (Finjus, sobre ~300,000 sociedades) y RD$15,000–40,000 millones (artículo propio de agosto, sobre ~500,000). El texto usa el rango combinado.

–     Verificar el estado del proyecto de postergación de los arts. 8–11 (depositado en el Senado el 28-09-2026) justo antes de publicar; el párrafo puede quedar desfasado en días.

–     Fuentes: Diario Libre, 28-09-2026 (propuesta de postergar 24 meses); Diario Libre, 28-07-2026 (proyectos perimidos) y 18-08-2026 (Congreso prioriza por quinta vez); elCaribe, 21-09-2026 (retiro del Código de Trabajo); Memoria Histórica del Senado (CPC 2013 y 2019, perimidos); Finjus, 17-08-2026.